II SA/Rz 373/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr OA.7721.25.10.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 października 2023 r. nr PINB.5160.5.13.2023; II. uchyla postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr OA.7722.25.7.2023 i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 czerwca 2023 r. nr PINB.5160.5.13.2023 III. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego S. M. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") z 24 stycznia 2024 r. nr OA.7721.25.10.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. - dalej: "P.b."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B., stanowiącej własność S. i S.1 M.. W trakcie przeprowadzonej kontroli PINB ustalił, że na ww. działce znajduje się obiekt budowlany wykonany w konstrukcji metalowej w formie "blaszaka". Obiekt posadowiony jest na płytkach betonowych chodnikowych. Konstrukcja metalowa zamocowana jest do podłoża za pomocą metalowych szpilek wykonanych z prętów stalowych żebrowanych. Wewnątrz na podsypce z tłucznia wykonana jest posadzka betonowa. Obiekt posiada dach dwuspadowy pokryty blachą trapezową. Ściany obiektu obudowane są blachą trapezową. Konstrukcja metalowa obiektu wykonana jest z kształtowników metalowych o różnych kształtach i przekrojach. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Na dachu zamontowane są panele fotowoltaiczne. Wymiary budynku wynoszą 6,00 x 5,00m, a jego powierzchnia zabudowy wynosi: 5,00m x 6,00m = 30,00m2. Wysokość w szczycie wynosi 2,71 m, w okapie przy ścianie 2,20 m. Obiekt ustawiony jest w odległości: 1,40m od granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], 2,00 m od granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Organ uznał, że przedmiotowy obiekt został zakotwiony do gruntu za pomocą szpilek metalowych, co sprawia, że przeciwstawia się warunkom atmosferycznym i stanowi on budynek. Jego budowa nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wymagała zgłoszenia - art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a P.b, który dotyczy "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35m2. W trakcie kontroli S. M. oświadczył, że budynek gospodarczy postawił na podstawie zgłoszenia dokonanego do Starostwa Powiatowego w [...] 22 października 2013 r., budynek wykonany został w listopadzie 2013 r. i jest jego inwestorem. Budynek wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem. PINB uznał, że zgłoszenie zostało dokonane nieskutecznie z uwagi na naruszenie warunków technicznych i norm odległościowych i dlatego przedmiotowy budynek gospodarczy należy uznać za samowolę budowlaną. PINB umożliwił legalizację popełnionej samowoli budowlanej i postanowieniem z 16 czerwca 2023 r. nr PINB.5160.5.13.2023 wstrzymał S.M. roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego wykonanego w konstrukcji metalowej o wym. zewnętrznych 6,00 x 5,00m usytuowanego na działce nr ewid. [...] w m-ci B. stanowiącej własność S.1 i S.M., w którym poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy budynku gospodarczego w określonym terminie oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczenia są określone w art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a P.b. PWINB postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. nr OA.7722.25.7.2023 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał jednakże, że budynek gospodarczy powstał przed dokonaniem zgłoszenia. Jest on widoczny na zdjęciach wykonanych w sierpniu 2013 r. (pochodzących ze strony internetowej https://www.google.com/maps/). Budynek realizowano nie w listopadzie 2013 r. - jak oświadczył S.M. - tylko wcześniej przed dokonaniem zgłoszenia z 22 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...]. S.M. zgłosił zamiar budowy wykonania przedmiotowego budynku gospodarczego, który w dacie wpłynięcia zgłoszenia znajdował się już na działce wskazanej w tym zgłoszeniu. Zatem zgłoszeniem objął on roboty już zrealizowane. Organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia. Wobec braku złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego PINB w [...], działając na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., decyzją z 27 października 2023 r. nr PINB.5160.5.13.2023 nakazał S.M. rozbiórkę całości budynku gospodarczego wykonanego w konstrukcji metalowej o wym. zewnętrznych 6,00 x 5,00m usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. stanowiącej własność S.1 i S.M. W odwołaniu od tej decyzji S.M. zwrócił się o zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - § 12 ust. 4 pkt 3, który dopuszcza możliwość usytuowania budynku gospodarczego lub garażu bezpośrednio przy granicy jeżeli jego długość nie przekracza 6,5 metra. Podkreślił, że 22 października 2013 r. dokonał skutecznego zgłoszenia blaszaka, o którym mowa w decyzji PINB w [...], a od tego czasu upłynęło dużo czasu i żaden z dotychczasowych sąsiadów nie wnosił sprzeciwu co do umiejscowienia blaszaka. Dołączył uwierzytelnioną kopię zgłoszenia i zwrócił się o przychylne ustosunkowanie się do jego prośby i możliwość zastosowania w/w rozporządzenia, jak również wzięcia pod uwagę faktu, że blaszak nie stanowi uciążliwości dla działek sąsiednich. Wskazaną na wstępie decyzja z 24 stycznia 2024 r. PWINB w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB co do trafności rozstrzygnięcia. Wskazał, że 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego, zgodnie z art. 48a ust. 1 P.b. upłynął z dniem 6 września 2023 r. W tym terminie S.M. nie złożył wniosku o legalizację. Zatem PINB był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję złożył S.M. domagając się jej uchylenia w całości. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., - art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 P.b. w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. we zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 WT przez uznanie, że obiekt narusza przepisy (w tym techniczno-budowlane), podczas gdy nie jest on budynkiem, o którym mowa w tych przepisach, ponieważ nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, a organy w ogóle nie badały, czy spełnia definicję budowli lub obiektu małej architektury; - art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 P.b. przez błędną wykładnię i nadanie tym regulacjom charakteru represyjnego, a nie restytucyjnego, w tym brak rozważenia zastosowania tzw. trybu naprawczego w nadzorze budowlanym; - art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 Pb przez błędną wykładnię i wyprowadzenie z tych przepisów domniemania popełnienia samowoli budowlanej, w tym: obciążenie skarżącego ciężarem dowodu, w zakresie wykazania, że do wspomnianej samowoli nie doszło; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności brak podjęcia przez organ najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego; - art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez pełnej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla sprawy; - art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez chaotyczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy rozstrzygnięciu. Skarżący podkreślił, że sporny obiekt można potraktować również jako obiekt kontenerowy, który jest zupełnie pozbawiony fundamentów, niepołączony trwale z gruntem i możliwy do szybkiego oraz nieinwazyjnego przeniesienia w inne miejsce. Uznanie spornego obiektu za obiekt kontenerowy, którego przeniesienie w inne miejsce jest zupełnie możliwe i nieskomplikowane, wiązałoby się z powinnością rozważenia zastosowania tzw. trybu naprawczego w nadzorze budowlanym, którego celem byłoby dostosowanie ewentualnych odległości od drogi czy sąsiedniej zabudowy (zamiast nakazu rozbiórki). Organ odwoławczy pominął element definicji budynku jakim jest "posiadanie fundamentów", w ogóle nie odnosząc się do tego. Gdyby okazało się, że sporny obiekt takich fundamentów nie ma, to nie byłby on budynkiem i nie miałyby do niego zastosowania art. 43 u.d.p. oraz § 12 ust. 1 pkt 2 WT, a w związku z tym jego umiejscowienie i charakterystyka nie naruszałyby przepisów, w tym: techniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy, w związku z czym przesądzenie dokonania samowoli budowlanej przez skarżącego i jej konsekwencje w postaci nakazu rozbiórki okazały się przedwczesne. Przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany wykonany w konstrukcji metalowej w formie typowego "blaszaka". Obiekt posadowiony jest na płytkach betonowych chodnikowych. Konstrukcja metalowa zamocowana jest do podłoża za pomocą metalowych szpilek wykonanych z prętów stalowych żebrowanych. Wewnątrz na podsypce z tłucznia wykonana jest posadzka betonowa. Obiekt posiada dach dwuspadowy pokryty blachą trapezową. Ściany obiektu obudowane są blachą trapezową. Konstrukcja metalowa obiektu wykonana jest z kształtowników metalowych o różnych kształtach i przekrojach. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Na dachu zamontowane są panele fotowoltaiczne. Wymiary budynku wynoszą 6,00 x 5,00m, a jego powierzchnia zabudowy wynosi: 5,00m x 6,00m = 30,00m2. Wysokość w szczycie wynosi 2,71 m, w okapie przy ścianie 2,20 m. Obiekt ustawiony jest w odległości: 1,40m od granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], 2,00 m od granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Przedmiotowy obiekt został zakotwiony do gruntu za pomocą szpilek metalowych, co sprawia, że obiekt w ten sposób jest trwale z gruntem związany, przeciwstawiając się warunkom atmosferycznym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. cechami budynku jest trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentów i dachu. Przez tymczasowy obiekt budowlany należy natomiast rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 P.b.). Obiekty małej architektury –zgodnie z art. 3 pkt 4 P.b. to zaś niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zdaniem Sądu przedmiotowy obiekt posiada trwałe związanie z gruntem, a więc nie może być zaliczony do obiektów tymczasowych. Nie ulega też wątpliwości, że nie stanowi obiektu małej architektury. Przemawia za tym wielkość obiektu oraz jego charakter. Jak wynika z protokołu kontroli obiekt ten posadowiony jest na płytach betonowych chodnikowych. Wewnątrz, na podsypce z tłucznia wykonana jest posadzka betonowa. Organy wskazując na trwałość połączenia przedmiotowego obiektu z gruntem zakwalifikowały go jako budynek. Kwalifikacja ta budzi wątpliwości Sądu z powodu braku właściwego jej uzasadnienia. W żadnej z decyzji nie ma informacji o tym, żeby przedmiotowy obiekt posiadał fundamenty, których istnienie jest warunkiem uznania obiektu za budynek (art. 3 pkt 2 P.b.). Zdaniem Sądu konieczne jest zbadanie przez organy czy przedmiotowy obiekt jest budowlą czy budynkiem. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W art. 3 pkt 3 P.b. wymienione zostały liczne rodzaje obiektów uznawanych przez ustawodawcę za budowle. Katalog ten ma jednak charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest zakwalifikowanie do kategorii budowli innych, niewymienionych w tym przepisie obiektów, które ze względu na swoje cechy, wymiary i charakter nie są budynkami lub obiektami małej architektury. Sporny obiekt wniesiony z materiałów budowlanych może być budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., pełniącą funkcję użytkową budynku, posiadającą instalację elektryczną zapewniającą możliwość użytkowania jako obiektu o funkcji gospodarczej, garażowej. Nie można jednak wykluczyć, co należy dopiero ustalić, czy z uwagi na lekkość konstrukcji blaszanej płyty betonowe chodnikowe, na których wsparty jest obiekt nie pełnia funkcji fundamentu, ewentualnie czy takiej funkcji (stabilizującej konstrukcję) nie pełni wylewka chodnika. Konieczne będzie więc dokonanie przez organ kolejnych oględzin i poczynienie ustaleń co do istnienia lub nie fundamentu. Dla oceny, czy dany obiekt został wybudowany zgodnie z prawem budowlanym uwzględnić należy stan prawny obowiązujący na dzień wzniesienia obiektu, zwłaszcza, gdy w chwili wszczęcia postępowania obowiązywał inny stan prawny. Naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie powstania samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzję według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zróżnicowanie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. W niniejszej sprawie, podczas kontroli organu I instancji w dniu 26.04.2023r. Pan S.M. oświadczył, że budynek gospodarczy postawił na podstawie zgłoszenia dokonanego do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 22.10.2013r., budynek wykonany został w listopadzie 2013r. i jest jego inwestorem, budynek wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem. Ustalono także, że przedmiotowy budynek jest widoczny na zdjęciach wykonanych w sierpniu 2013 r., a pochodzących ze strony internetowej https://www.google.eom/maps/. Organy na tej podstawie przyjęły, że przedmiotowy budynek zrealizowano nie w listopadzie 2013r., jak oświadczył S.M., tylko wcześniej przed dokonaniem zgłoszenia z dnia 22.10,2013r. do Starostwa Powiatowego w [...]. S.M. zgłosił zamiar budowy wykonania przedmiotowego budynku gospodarczego, który w dacie wpłynięcia zgłoszenia znajdował się już na działce wskazanej w tym zgłoszeniu. A zatem zgłoszeniem objął on roboty już zrealizowane. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z powyższego wynika – zdaniem PWINB- że dokonane w dniu 22.10.2013r. przez S.M. zgłoszenie budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2 na działce nr ewid. [...], obręb B., jednostka ewidencyjna [...], nie jest skuteczne - wbrew twierdzeniom skarżącego. Wobec powyższego Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo uznał, że przedmiotowy budynek gospodarczy o wymiarach 6,00 x 5,00 m usytuowany na działce nr ewid. [...], obręb B., jednostka ewidencyjna [...], stanowiącej własność Pani S.1 M. i Pana S.M., został zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia i należy uznać go za samowolę budowlaną. Zdaniem Sądu ustalenia te i wnioski okazały się być przedwczesne. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. skarżący oświadczył, przedmiotowy blaszak służył mu jako szopa postawiona na czas budowy domu. To był 2009 rok. On miał już do czynienia z Nadzorem Budowlanym i po zakończeniu budowy domu poprosił Inspektora Nadzoru Budowlanego o przyjazd na grunt żeby sprawdził czy wszystko jest legalnie, zgodnie z prawem. Inspektor powiedział żeby rozebrał służący do budowy blaszak, zrobił zgłoszenie i postawił go na nowo. Skarżący oświadczył, że zastosował się do rad Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdjęcie, które było przy zażaleniu zostało zrobione przed rozebraniem przez skarżącego blaszaka. Blaszak został postawiony na nowo po zgłoszeniu, zgodnie z nim. Jest on trochę większy niż wynika to ze zgłoszenia. Twierdzenia skarżącego można by uznać za gołosłowne, mające na celu przedłużenie postępowania. Problem w tym jednak, że organy po zakończeniu kontroli i wszczęciu postępowania nie przesłuchały skarżącego na okoliczność daty wzniesienia blaszaka. Ich zdaniem, kwestia ta została wyjaśniona przez uczestnika P. W., zdjęciem z sierpnia 2013 r. Oczywiście można twierdzić, że bierność skarżącego w toku postępowania spowodowała, że powinien on ponieść jej konsekwencje. Sąd nie neguje, że skarżący otrzymał pismo PINB z dnia 9 października 2023 r. i na nie nie zareagował. Należy jednak zauważyć, że sprawa dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jej zasadności, nawet powstałych na etapie postępowania sądowego, należy je bezwzględnie wyjaśnić. W realiach niniejszej sprawy organy tak naprawdę nie ustaliły daty wzniesienia przez skarżącego obiektu budowlanego. Data ta, jak stwierdzono na wstępie ma kluczowe znaczenie dla oceny czy doszło do samowoli budowlanej. Organy, stwierdzając istnienie obiektu budowlanego w sierpniu 2013 r. na gruncie skonstatowały jedynie o bezskuteczności zgłoszenia z dnia 22 października 2013 r. W okolicznościach sprawy niewyjaśnienie podniesionych na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. zarzutów skarżącego co do daty i okoliczności posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego, a także nieprzesłuchanie skarżącego w toku postępowania na okoliczność weryfikacji jego twierdzeń w tym zakresie, zwłaszcza po włączeniu do akt zdjęcia z sierpnia 2013 r. przesądza o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ przesłucha skarżącego na wskazane wyżej okoliczności, dopuszczając także zaproponowane przez niego w zakreślonym mu terminie dowody na wykazanie swoich twierdzeń. Reasumując, stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób pewny z obrazą wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego co mogło przełożyć się na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.