II SA/Rz 373/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skarg W. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SKO.415/392/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargi oddala – II SA/Rz 373/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A.M. i W.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 grudnia 2024 r. nr SKO.415/392/2024 dotycząca ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z 26 lipca 2024 r. nr AR-P.6730.313.2024.BP3, Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: Rozbudowa i nadbudowa z przebudową istniejącego budynku handlowo-usługowego na budynek o funkcji handlowo-usługowo-mieszkalnej wielorodzinnej z częścią o funkcji budynku zamieszkania zbiorowego, częścią biurową wraz z garażami na wielu kondygnacjach (podziemny, nadziemny) i urządzeniami budowlanymi na działkach nr: [...] obr. [...] oraz łącznikiem komunikacyjnym z istniejącą kładką dla pieszych na części działki nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], dla M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] lok. [...]. Odwołania od wskazanej powyżej decyzji wniosły Fundacja [...] z/s w R., A.M. oraz W.K. Fundacja będąca właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obr. [...] zarzuciła naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez zezwolenie na realizację przedsięwzięcia o parametrach znacząco przekraczających wysokość istniejących, sąsiednich obiektów (do 55 m wysokości, pomimo iż najwyższe budynki w bezpośrednim sąsiedztwie nie przekraczają 50 m). Ponadto obecnie obowiązujące przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie określają, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) obszary usytuowania takich obiektów powinny być określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Łączna powierzchnia przeznaczona na handel w przedmiotowej inwestycji wynosi aż 9 000 – 10 000 m2. Parametry inwestycji ustalono w sposób arbitralny, bez nawiązania do parametrów istniejącej zabudowy. A.M. będący współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] położonych w obr. [...] zarzucił pominięcie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto obszar analizowany został wyznaczony w odległości 360 m, zatem z przekroczeniem maksymalnej trzykrotnej szerokości frontu działki wynoszącej nie więcej niż 200 m, co umożliwiało przyjęcie do analizy większych gabarytów istniejących obiektów dla wyznaczenia maksymalnej wysokości nowej zabudowy (25 m i 55 m) oraz wskaźników zabudowy powierzchni działki. Podniósł również, że obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 mogą być lokalizowane na podstawie mpzp, przy czym w opisanej sytuacji powierzchnia sprzedaży ma wynosić do 10 000 m2. Zarzucił naruszenie ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [....] w zakresie wysokości zabudowy określonych na 20 m. Ponadto realizacja inwestycji spowoduje zacienienie pomieszczeń w sąsiednich budynkach mieszkalnych i biurowych. W.K. będący użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w [...] w obr. [...], zarzucił nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy od strony drogi powiatowej, tj. od ul. [...] z dopuszczeniem nadwieszenia elewacji powyżej parteru budynku w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], zamiast w wymaganej przepisami odrębnymi odległości 8 m oraz błędne ustalenie wskaźników: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem, powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki dla wyższej części budynku, miejsc postojowych na terenie zamierzenia inwestycyjnego dla funkcji mieszkalnej oraz dla funkcji usługowej. Zarzucił zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej analizy przeważającej funkcji zamierzenia inwestycyjnego przyjętej przez Wnioskodawcę oraz brak szczegółowego uzasadnienia dla przyjętych odstępstw od średnich wskaźników i parametrów ustalonych w zaskarżonej decyzji. SKO w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z 20 grudnia 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a."), art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688, dalej "u.z.u.p.z.p.") oraz § 4 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 r., poz. 1588, dalej "Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116, dalej "Rozporządzenie z dnia 15 lipca 2024 r.") - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 u.z.u.p.z.p., do spraw wszczętych przed dniem 24 września 2023 r. stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Mimo że z dniem 26 lipca 2024 r. weszło w życie nowe Rozporządzenie z dnia 15 lipca 2024 r., to na podstawie art. 12 tego rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji, działając w ramach art. 61 ust. 1 pkt 1–5a u.p.z.p., stwierdził spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu uczestniczyła osoba posiadająca kwalifikacje wymagane art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Dla potrzeb ustalenia wymagań nowej zabudowy organ wyznaczył obszar analizowany zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przeprowadzając analizę na podstawie przepisów Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (w brzmieniu sprzed 26 lipca 2024 r., zgodnie z § 12 Rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r.). Przyjęte granice obszaru analizowanego były zgodne z przepisami — obszar ten wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, lecz nie mniej niż 50 metrów, przy czym "frontem" działki jest jej granica przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej z głównym wjazdem. Wydanie decyzji poprzedziła szczegółowa analiza urbanistyczna zawierająca dane dotyczące działek, parametrów zabudowy oraz ich rozmieszczenia, co pozwoliło określić warunki nowej zabudowy. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń zawartych w analizie i uznało ją za prawidłową pod względem formalnym, merytorycznym i prawnym. Organ ustalił, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – inwestycja mieści się w obszarze o funkcji śródmiejskiej, obejmującym zabudowę usługową, handlową, biurową i mieszkaniową, co wykazano w analizie urbanistycznej. Uzyskano także zgodność w zakresie kontynuacji parametrów i cech zabudowy, takich jak linia zabudowy (§ 4), wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość elewacji (§ 7), geometria dachu (§ 8), zgodnie z przepisami rozporządzenia. Zdaniem organu o zachowaniu ładu przestrzennego przesądza to, że przyjęte parametry nowej zabudowy odpowiadają parametrom występującym w obszarze analizowanym. Dodatkowo Prezydent prawidłowo uznał za spełnione pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2–6 u.p.z.p., co zostało wykazane zarówno w analizie urbanistycznej, jak i uzasadnieniu decyzji. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy był kompletny, oceniony zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a decyzja spełnia wymogi z art. 54 u.p.z.p. (stosowanego na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz § 4–9 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 lipca 2024 r. Uzasadnienie decyzji, zgodne z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., organ uznał za jasne i przekonujące. W odniesieniu do zarzutu Fundacji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał, że decyzja była zgodna z prawem, ponieważ projekt został pozytywnie uzgodniony z Podkarpackim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Oznacza to, że uwzględniono otoczenie inwestycji, w tym zabytkowe kamienice, co wyklucza naruszenie przepisów dotyczących ładu przestrzennego. Zarzut naruszenia § 7 Rozporządzenia również został uznany za bezzasadny. Fundacja twierdziła, że dopuszczenie wysokości budynku do 55 m jest niezgodne z obowiązkiem dostosowania do niższej zabudowy sąsiedniej. Organ wskazał jednak, że zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia, dopuszczalne jest ustalenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie taka analiza została przeprowadzona, a różnica w wysokości nie jest znaczna – najwyższy sąsiedni budynek u zbiegu ul. [...] i [...] ma wysokość 49,6 m. Organ ocenił, że zastosowane odstępstwo ma uzasadnienie w lokalnych uwarunkowaniach urbanistycznych, zwłaszcza w kontekście rosnącej wysokości zabudowy w centrum [...]. Kolegium podzieliło to stanowisko, uznając, że działanie organu I instancji było zgodne z zasadami ładu przestrzennego i orzecznictwem sądów administracyjnych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3–3b u.p.z.p., organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana inwestycja nie przewiduje zwiększenia łącznej powierzchni sprzedaży – nowa część ma mieć nie więcej niż 2 000 m², a całość nie przekroczy obecnych 9 000–10 000 m². Co więcej, przedmiotowy teren został wskazany w studium zagospodarowania jako możliwy do lokalizacji takich obiektów. Ponadto przepisy art. 10 ust. 3–3b u.p.z.p. zostały uchylone 24 września 2023 r. i nie mają już zastosowania. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że nie doszło do naruszenia prawa, a rozbudowa istniejącego obiektu jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na pierwszy z zarzutów podniesionych przez A.M., dotyczący pominięcia przez organ I instancji ustanowionego pełnomocnika, co miałoby stanowić naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a zarazem podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy uznał ten zarzut za niezasadny. Co prawda, organ pierwszej instancji nie doręczył decyzji z dnia 26 lipca 2024 r. bezpośrednio pełnomocnikowi, co narusza art. 40 § 2 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła bowiem skutecznie i w terminie odwołanie od tej decyzji, co potwierdza, że jej treść była znana stronie i pełnomocnikowi przed upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Brak doręczenia pełnomocnikowi nie spowodował więc uszczerbku w prawach strony ani negatywnych skutków procesowych. Dodatkowo podkreślono, że po przedłożeniu przez pełnomocnika dokumentu pełnomocnictwa w dniu 9 lipca 2024 r., podczas zapoznania się z aktami sprawy, organ pierwszej instancji nie prowadził już żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, a zatem nie doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. W świetle orzecznictwa takie naruszenie doręczenia nie uzasadnia uchylenia decyzji, o ile nie miało wpływu na wynik sprawy – a tak było w tym przypadku. Zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepis ten, w nowym brzmieniu, nie miał zastosowania do tej sprawy z uwagi na obowiązywanie przepisów przejściowych zawartych w art. 59 ust. 2 pkt 1 u.z.u.p.z.p. Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 3b u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z potencjalnym negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na sąsiednie działki, a w szczególności z zacienianiem pomieszczeń mieszkalnych i biurowych, organ odwoławczy uznał ten zarzut za przedwczesny. Etap ustalania warunków zabudowy nie służy bowiem analizie szczegółowych skutków technicznych inwestycji, takich jak nasłonecznienie czy zacienienie. Kwestie te będą rozpatrywane dopiero w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy inwestor przedłoży projekt budowlany. Dopiero wtedy właściwy organ architektoniczno-budowlany oceni zgodność inwestycji z przepisami technicznymi, w tym z § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225, dalej "Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty W.K. są bezzasadne. W szczególności organ prawidłowo ustalił linię zabudowy od ul. [...], przyjmując 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jako nieprzekraczalną linię zabudowy z dopuszczeniem nadwieszenia elewacji powyżej parteru w odległości 5 m – za zgodą zarządcy drogi. Ustaleniu temu dała podstawy analiza urbanistyczna, uwzględniająca rzeczywiste uwarunkowania przestrzenne i istniejącą zabudowę w sąsiedztwie. Nie doszło również do naruszenia przepisów w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy – został on ustalony na poziomie 74% z tolerancją +/- 6%, co mieści się w granicach średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru i znajduje uzasadnienie w dokumentacji urbanistycznej. Zarzut dotyczący powierzchni biologicznie czynnej również okazał się chybiony, gdyż przepisy nie nakładają obowiązku określania wskaźnika tej powierzchni w decyzji o warunkach zabudowy, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie wysokości zabudowy Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, który – mając na uwadze strukturę przestrzenną – określił dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji w przedziale 45–55 m. Wysokość ta została oceniona jako właściwa, niezależnie od zapisów Studium. Również wskaźniki miejsc postojowych zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi w [...] standardami dla strefy 0, przewidując szeroki zakres (od 0,2 do 1,0 miejsca), co pozwala na elastyczne dostosowanie do funkcji obiektu. Określono także minimalne liczby stanowisk dla rowerów oraz obowiązek uwzględnienia miejsc dla osób niepełnosprawnych. W dniu 18 listopada 2024 r. Inwestor przedłożył w Kolegium oświadczenie o możliwości dostawy wody i odbioru ścieków, oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej średniego napięcia, oświadczenie o możliwości odbioru wód opadowych z 14 listopada 2024 r. podpisane przez właściwych dysponentów mediów W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.M. reprezentowany przez J.K. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: art. 7, 8, 9 i 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i zarzucił: - nieuwzględnienie wymogu zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, mimo że obszar inwestycji znajduje się w zwartym kwartale zabudowy o jednolitych parametrach (wysokość ok. 16,8–17,2 m), co potwierdza analiza urbanistyczna. Istniejący budynek objęty inwestycją również nie odbiega znacząco od tej zabudowy (wysokość ok. 21–22 m), - brak rzetelnej analizy urbanistycznej – decyzja opiera się na wskazaniu maksymalnych wysokości (do 55 m) z innego, nieprzystającego obszaru, pomijając średnią wysokość zabudowy na analizowanym terenie (§ 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), - brak należytego uzasadnienia zastosowanego odstępstwa od zasady kontynuacji zabudowy oraz nieuwzględnienia dominacji niskiej zabudowy w danym kwartale, co stanowi naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 1 tej ustawy (ład przestrzenny), - ominięcie argumentów właścicieli działek sąsiednich dotyczących wpływu planowanej inwestycji na warunki użytkowe i krajobraz przestrzenny, - bezpodstawne powołanie się na wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy z 15 listopada 2022 r., mimo że Studium przewiduje maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 20 m, oraz nieuwzględnienie opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, - naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego, co narusza zasadę czynnego udziału strony i stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że brak uzasadnienia dla wskazanej wysokości zabudowy (do 55 m) oraz nieuwzględnienie istniejącej zabudowy prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, a decyzje organów wydane zostały z pominięciem przepisów i orzecznictwa. W.K.. reprezentowany przez dwóch pełnomocników adwokata i radcę prawnego zaskarżył w całości decyzję Kolegium zaskarżonej decyzji zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności pozwalających na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej analizy przeważającej funkcji zamierzenia inwestycyjnego wskazanej we wniosku; zaniechanie wnikliwej analizy co do faktycznej powierzchni zabudowy istniejącego na terenie zamierzenia inwestycyjnego obiektu; zaniechanie wnikliwej analizy zakresu obszarowego (planowanej wielkości powierzchni) części zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w stosunku do planowanej zabudowy handlowo- usługowej; zaniechanie wnikliwej analizy wysokości górnej krawędzi elewacji budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzenia inwestycyjnego; podtrzymanie zasadności powoływania się przez organ I i II instancji na uśrednione wysokości budynków znajdujących się na całym obszarze analizowanym z pominięciem zabudowy w najbliższym sąsiedztwie; zaniechanie dogłębnej analizy charakteru historycznego centrum miasta i wpływu zamierzenia inwestycyjnego w ustalonych parametrach na walory architektoniczno- historyczne otoczenia zamierzenia inwestycyjnego; niezasadne powoływanie się na fakultatywność zastosowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, pomimo iż przeważająca część planowanej zabudowy jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, pomijając fakt, iż jeżeli organ I instancji zastosuje ten wskaźnik nawet fakultatywny to należy dokonać tego zgodnie z przepisami obowiązującego prawa; nienależyte uzasadnienie dla przyjętego wskaźnika liczby miejsc postojowych; zaniechanie wnikliwej analizy i uzasadnienia zastosowanych odstępstw od ustalonych w toku postępowania w I instancji w analizie urbanistycznej średnich wskaźników i parametrów; b) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez dowolną oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji, polegającą na błędnym przyjęciu, iż zasadnym jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jak w zaskarżonej decyzji organu I instancji i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo licznych zaniechać wtoku postępowania przed organem I instancji; poprzez brak wnikliwego uzasadnienia przez organ II instancji zastosowania odstępstw od ustalonych średnich wskaźników dla zamierzenia inwestycyjnego, które stanowiły przedmiot zarzutów odwołania od zaskarżonej decyzji organu I instancji; poprzez brak wnikliwego uzasadnienia zaakceptowanych zakresów tolerancji tych odstępstw od średnich wskaźników przyjętych pierwotnie przez organ I instancji; c) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności organ nie dokonał wystarczająco wnikliwej analizy stanu faktycznego zamierzenia inwestycyjnego i nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia dla zaakceptowanych odstępstw od średnich wskaźników i parametrów ustalonych w zaskarżonej decyzji; poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ II instancji kierował się wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz motywów, które legły u podstaw jej wydania. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej "u.d.p."), poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie linii zabudowy od strony drogi powiatowej, tj. od ul. [...] z dopuszczeniem nadwieszenia elewacji powyżej parteru budynku w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] jest prawidłowe, zamiast w wymaganej przepisami odrębnymi odległości 8 m oraz poprzez pominięcie, że jest ono niezgodne z rekomendacjami Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z 2022 r., wskazującej określenie oddzielnych linii zabudowy dla dwóch pierwszych kondygnacji i dla nadwieszeń, tj. ustalenie oddzielnej linii zabudowy dla nadwieszeń powyżej drugiej kondygnacji, a nie powyżej parteru; b) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 u.z.u.p.z.p. w zw. z § 5 Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, iż prawidłowe jest ustalenie przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem na poziomie 74% z tolerancją +/- 6%, a więc w przedziale od 68% do 80%, tj. w większym zakresie nie tylko niż średni wskaźnik występujący na obszarze analizowanym bez jasnego i rzetelnego uzasadnienia zastosowania innego wskaźnika niż średni, a ponadto także poprzez uznanie, iż zasadne jest zastosowanie większego wskaźnika niż określony w powoływanej przez organ decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu 15 listopada 2022 r. dla przedmiotowego obszaru, gdzie wskaźnik ten został określony w przedziale od 66% do 78%; c) art. 54 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej u.p.z.p. oraz w zw. z § 39 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne uznanie za prawidłowe ustalenie warunków powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu w wysokości 15%, a nie na poziomie 25%, tj. niezgodnie z wytycznymi określonymi w aktualnie obowiązującym Studium uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2023 r. oraz niezgodnie z przyjętą przez Wnioskodawcę w zamierzeniu inwestycyjnym przeważającą funkcją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z powołaniem się jedynie na fakultatywność ustalenia warunków powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy, jeżeli Organ I instancji zdecyduje się na zastosowanie takiego warunku, to winien uczynić to zgodnie z obowiązującymi regulacjami, zatem zarzut ten powinien zostać uwzględniony przez Organ I instancji; d) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 u.z.u.p.z.p w zw. z § 7 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne uznanie, że prawidłowe ustalenie przez organ I instancji wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki dla wyższej części budynku na poziomie 50,0 m z tolerancją do +/- 5,0 m, tj. w przedziale 45,0 m - 55,0 m, mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, z pominięciem wnikliwej oceny wysokości nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie zamierzenia inwestycyjnego (w szczególności budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie), gdyż ustalony wskaźnik nie stanowi przedłużenia górnych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a także z pominięciem charakteru zabytkowego historycznego centrum miasta (oznaczonego A.MU.1) oraz z pominięciem przeważającej funkcji zamierzenia inwestycyjnego - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz z pominięciem opinii Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] marca 2024 r. nr BRMR.4273.19.2024.ISS47 w zakresie przeznaczenia terenu w obowiązującym Studium, zgodnie z którym przedmiotowy teren znajduje się w granicach obszaru A.MU.1 z maksymalną wysokością zabudowy do 20 m; e) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne uznanie za prawidłowe ustalenie przez organ I instancji wskaźników miejsc postojowych na terenie zamierzenia inwestycyjnego dla funkcji mieszkalnej od 0,2 do 1,0 miejsca postojowego na samodzielny lokal mieszkalny oraz dla funkcji usługowej od 0,2 do 1,0 miejsca postojowego na każde 100 m2 powierzchni użytkowej podstawowej, tj. niezgodnie z rekomendacjami Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z 2022 r, wskazującej na ustalenie wskaźnika liczby miejsc postojowych od 0,5 do 0,7 na jedno mieszkanie, z pominięciem przeważającej funkcji mieszkalnej przyjętej w zamierzeniu inwestycyjnym przez Wnioskodawcę oraz bez wnikliwej analizy aktualnej sytuacji w obszarze analizowanym pod kątem braków miejsc postojowych, zwiększonej liczby pojazdów i tendencji wzrostowej w zakresie liczby pojazdów poruszających się w analizowanym obszarze miasta [....], co wynika także z analizy badań przeprowadzonych na potrzeby stworzenia modelu transportowego miasta [....] przy pracach nad aktualnym Studium. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w Rzeszowie z 20 grudnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. [...] z 26 lipca 2024 r. o ustaleniu dla M. Sp. z o.o. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn: Rozbudowa i nadbudowa z przebudową istniejącego budynku handlowo-usługowego na budynek o funkcji handlowo-usługowo-mieszkalnej wielorodzinnej z częścią o funkcji budynku zamieszkania zbiorowego, częścią biurową wraz z garażami i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] obr. [...] oraz łącznikiem komunikacyjnym z istniejącą kładką dla pieszych na części działki nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydania w/w decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.); z uwagi na datę wystąpienia z wnioskiem (19 marca 2024 r.) i wydania decyzji w sprawie Sąd ubocznie zwraca uwagę na okoliczność, że z dniem 26 lipca 2024 r. w/w rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116), niemniej zgodnie z jego § 12, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 15 lipca 2024 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie którego dotyczy planowana inwestycja nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa co do zasady art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (wg sygnalizowanego wyżej stanu prawnego), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia tych przesłanek. Oznacza to, iż brak zaistnienia chociażby jednej z nich nie pozwala na uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji pozytywnej; analogicznie, ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W celu ustalenia spełnienia powyższych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jego regulacje pozostają w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (objętego obszarem analizowanym). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może więc być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia. Zasada wynikająca z powołanego w/w przepisu stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stanowiąc, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu o którym mowa w art. 52 ust 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla objętej nim inwestycji, w tym wyznaczyły obszar analizowany, co ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasadą dobrego sąsiedztwa. W kwestii określenia w decyzji o warunkach zabudowy poszczególnych parametrów architektonicznych planowanej zabudowy należy wyjaśnić, że organy właściwe w tego typu sprawach uprawnione są do przeprowadzenia w sposób elastyczny oceny zaistnienia ustawowych przesłanek kontynuacji, jakie wyprowadza się z zasady dobrego sąsiedztwa. Otóż po części w oparciu o przesłanki ustawowe z art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim w oparciu o przesłanki zawarte w rozporządzeniu do tej ustawy, właściwe organy mogą w pewnych umotywowanych przypadkach odstępować od ścisłych kryteriów ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Adaptowanie zamierzeń inwestycyjnych do stanu aktualnego zagospodarowania terenu poprzez akceptację odstępstw zostało wyraźnie dopuszczone warunkami, które zostały zdefiniowane w treści § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz w § 8 rozporządzenia. Istnienie powyższych przepisów nie pozwala zgodzić się z tezą, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. Wyjaśnienie poszczególnych parametrów (wskaźników) kształtowania nowych budynków następuje na etapie sporządzenia obligatoryjnej analizy architektoniczno - urbanistycznej - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Tego rodzaju dokument znajduje się w aktach niniejszej sprawy i zdaniem Sądu wykazuje pełną zgodność z przepisami u.p.z.p. i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W odniesieniu do podnoszonych w szczególności przez skarżących nieprawidłowości w wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Sąd podziela w pełni stanowisko organów administracji I i II instancji, że zastosowane w tym zakresie (stosunkowo niewielkie) odstępstwa znajdują uzasadnienie w lokalnych uwarunkowaniach urbanistycznych, zwłaszcza w kontekście rosnącej wysokości i zróżnicowanej zabudowy w centrum [...], co pozostaje zgodne z zasadami ładu przestrzennego i mającymi zastosowanie w sprawie przepisami dopuszczającymi taką możliwość. Reasumując, treść wydanych w sprawie decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej, spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów. Na pełną aprobatę Sądu zasługują zawarte w niej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wyznaczonych na jego podstawie parametrów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniu zarzutów, wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu, co nie pozwala na uznanie ich skuteczności w wyniku błędnego bądź niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy administracji I i II instancji należycie zebrały i rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy który jawi się jako zupełny względem wydanych decyzji, w uzasadnieniach których szczegółowo zostały wyjaśnione motywy rozstrzygnięć. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.