II SA/Rz 374/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 374/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi E. Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o zatrzymaniu E. Ż. prawa jazdy kategorii A, B, T. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm., zwana dalej Ualim). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w sprawie orzekało już SKO, które decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] o zatrzymaniu E. Ż. prawa jazdy kat. A, B, T. Starosta [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. A, B, T nr [...], nr druku [...] wydanego E. Ż. dnia 11 sierpnia 2005 r. przez Starostę [...]. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] z uwagi na uchylanie się E. Ż. – jako dłużnika alimentacyjnego od płacenia zasądzonych alimentów na rzecz córek I. Ż. oraz małoletniej A. Ż. Organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. jest całkowicie bezskuteczne. Zaś dłużnik alimentacyjny nie zgłasza się na wezwania w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majatkowego. W odwołaniu od powyższej decyzji, E. Ż. podniósł, że uzasadnienie decyzji jest niesprawiedliwe. Wyjaśnił, że nie uchyla się od płacenia alimentów, jednakże z uwagi na sytuację finansową nie jest w stanie zrealizować tego obowiązku. Naprowadził, że jest zarejestrowany jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku, nie posiada renty ani majątku i "żyje z opieki społecznej" za 120 zł miesięcznie. Wskazał, że jeśli zaistnieje tylko potrzeba, to udziela wywiadu komornikowi. Podkreślił, że jako osoba w wieku 60 lat nie ma perspektyw na pracę, tym bardziej, że cierpi na liczne schorzenia. SKO decyzją z dnia [...] marca 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że E. Ż. jest dłużnikiem alimentacyjnym. Wskazując na informację Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L., zawartą w piśme z dnia 14 września 2010 r. podniosło, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych wynikających z ugody sądowej z dnia 9 maja 2003 r. i orzeczonych wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt [...] jest bezskuteczna. Jednocześnie ustalono, że dłużnik alimentacyjny nie zgłosił się do urzędu celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego zaś z okoliczności nie wynika, żeby doszło do przeprowadzenia tych czynnosci. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zatrzymania E. Ż. prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 5 Ualim. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących trudnej sytuacji, ocenił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Natomiast informacji zawartej w piśmie z odwołaniem o udzieleniu wywiadu dzielnicowemu czy komornikowi nie można uznać za wystarczajacą. Reasumując Kolegium wyjaśniło, że zatrzymanie prawa jazdy na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostaje w związku z faktami naruszenia przepisów ruchu drogowego, lecz z faktem, jak w omawianym przypadku - uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odmową złożenia oświadczenia majątkowego. Naprowadził, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. Ż. podniósł, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest w dalszym ciagu niesłuszna. Powtórzył jak w odwołaniu, że jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku i "żyje z pomocy opieki społecznej". Nadto nie pobiera renty, emerytury ani nie posiada majątku. Podniósł, że oświadczenie majątkowe złożył w urzędzie na skutek otrzymanego wezwania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, konsekwentnie stojąc na stanowisku wyrażonym m.in. w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 281/10. Podstawowym i zasadniczym elementem dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, w ocenie Składu Orzekającego WSA w Rzeszowie jest rozstrzygnięcie kwestii wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., syn. akt P 46/07 na dopuszczalność zastosowania przez organy administracji publicznej normy art. 5 ust. 3 i 5 Ualim i zaaprobowania tego przez sąd administracyjny jako działania nie naruszającego prawo. W powyższym wyroku rozstrzygnięto o niezgodności z Konstytucją RP art. 5 poprzedniej Ualim z 2005. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ualim z 2005 "W przypadku bezskutecznej egzekucji świadczenia alimentacyjnego komornik sądowy prowadzący postępowanie jest obowiązany do poinformowania organu właściwego dłużnika o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności". Art. 4 Ualim z 2005 stanowił, że "W przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1, ośrodek pomocy społecznej, na wniosek organu właściwego dłużnika, przeprowadza wywiad środowiskowy u dłużnika alimentacyjnego", "W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swych zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika: 1) zwraca się do właściwego urzędu pracy o przedstawienie informacji o możliwościach aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego; 2) występuje, w razie braku możliwości aktywizacji zawodowej, z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika do prac organizowanych na zasadach robót publicznych, określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy" (ust. 2), "W przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu, o którym mowa w ust. 1, lub odmowy podjęcia prac, o których mowa w ust. 2, lub uchylania się od nich, organ właściwy dłużnika informuje podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (...)" (ust. 3). Z kolei art. 5 Ualim z 2005 stanowił, że "Organ właściwy dłużnika, w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 3, kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego" (ust.1), "Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 1, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy" (ust. 2), "Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika po stwierdzeniu ustania przyczyn zatrzymania" (ust. 3). W wyroku P 46/07 TK uznał, że art. 5 Ualim z 2005 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady sprawiedliwej procedury, w szczególności eksponując, iż ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. TK uznał ponadto, że art. 5 Ualim z 2005 narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał stanął na stanowisku, że zasada prawidłowej legislacji obejmuje nie tylko wymóg dostatecznej określoności przepisów prawa, ale także "podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej. Stanowią one podstawę do oceny, czy (...) przepisy prawne w sposób prawidłowy wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu" (tak TK w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2003r., sygn. akt K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13). Kwestia ta pozostaje również istotna z punktu widzenia innego wzorca kontroli konstytucyjności tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji i sformułowanego tam wymogu niezbędności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie, czy przewidziane w art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zatrzymanie prawa jazdy (a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego) służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy tj. skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też nieuchylanie się od wskazanych prac zarobkowych. Zdaniem Trybunału (punkt III, ust. 2 ppkt 3.5), kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze - merytorycznej zasadności decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowane, a postępowania prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. W dalszej części uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał także (punkt III, ust. 4 ppkt 4.3), że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, muszą uwzględniać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia takie mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie i prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia czy i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty danego prawa lub wolności. Trybunał uznał, że zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. W ocenie Trybunału takiego celu – z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezspornym pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji ustawowej. Trybunał podniósł też, że zatrzymanie prawa jazdy ogranicza możliwości aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, utrudnia podjęcie pracy w małych miejscowościach, w których brak jest często środków komunikacji uniemożliwiając dojazd do pracy. Obowiązująca Ualim z 2007 r. w art. 3 ust. 1 określa, iż "W przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego", zaś w ust. 5, że "Organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku: 1) otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1; 2) przyznania osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego". Zgodnie z art. 4. ust. 1 Ualim "Po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5, organ właściwy dłużnika przeprowadza wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy". Z kolei art. 5 ust. 3 określa, że "W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (...) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego". Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 Ualim), zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy (art. 5 ust. 6 Ualim). Porównanie rozwiązań zawartych w Ualim z 2005 i w obowiązującej Ualim prowadzi do wniosku, że obecna regulacja w przepisach art. 5 ust. 5 i 6 mieści rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez TK art. 5 Ualim z 2005. Pogląd taki wyraził sam TK w uzasadnieniu wyroku P 46/07. W ocenie Sądu oznacza to, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. wtórną niekonstytucyjnością, polegającą na powtórzeniu przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia. W związku z powyższym należało z kolei rozstrzygnąć, czy sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu ustawy w razie stwierdzenia tzw. jej wtórnej niekonstytucyjności. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Pogląd o dopuszczalności odmowy przez sąd administracyjny zastosowania przepisu ustawy ad casum został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r. V SA 613/00, z glosą aprobującą L. Leszczyńskiego (Orzecznictwo Sądów Polskich nr 5 z 2001, poz. 82) – "Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2) także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku istnieje powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej (art. 46) na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Decyduje o tym zasada zobowiązująca sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej". Pogląd ten skład orzekający Sądu aprobuje. Takie stanowisko prezentowane jest także w doktrynie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy dopuszczalna jest np. gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisu tej samej treści, co zakwestionowany przez sąd, lecz w innym stanie prawnym (por. J. Wegner, O stosowaniu Konstytucji przez sądy administracyjne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4(19)/2008, s. 60). Skoro zatem decyzja starosty wydana w I instancji w podstawie prawnej zawierała wskazanie art. 5 ust. 5 Ualim, który w ocenie Sądu dotknięty jest wtórną niekonstytucyjnością, to uznać należy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to norm Konstytucji RP (art. 2 – "Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", art. 31 ust. 3 – "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw"), oraz że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Utrzymując w mocy taką decyzję SKO także dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, mimo że organy administracyjne nie mogły odstąpić od zastosowania ustawy, albowiem z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) przy orzekaniu członkowie zespołów orzekający są związani wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W tych okolicznościach bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały zarzuty skarżącego wyeksponowane w skardze. Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Orzekając w tej sprawie ponownie starosta będzie związany stanowiskiem wyrażonym w niniejszym wyroku.