II SA/Rz 374/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Jarosław Szaro Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia na kontynuowanie nauki I. oddala skargę; II. zarządza zwrot skarżącej K. E. kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi K.E. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., dalej "Kolegium" z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego na kontynuowanie nauki. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że Starosta K. decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku K.E. odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia na kontynuowanie nauki za okres od 29.04.2016 r. do 30.09.2016 r. w kwocie 2533,34 zł, a następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] działając z urzędu umorzył jako bezprzedmiotowe w całości postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia na kontynuowanie nauki za okres od 29.04.2016 r. do 30.09.2016 r. w kwocie 2533,34 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie ustalonych decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że należność objęta wnioskiem o umorzenie w kwocie 2533,34 zł została w całości zapłacona przez stronę poprzez potrącenia z bieżąco wypłacanego świadczenia, zgodnie z art. 92 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rodziny". Organ wyjaśnił też, że w związku z umorzeniem organ nie przeprowadzał dalszego postępowania w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania Strony, bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie ma znaczenia dla podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. W odwołaniu K.E. wniosła zakwestionowała wskazany w decyzji sposób oficjalnego wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie zostało przez nią zainicjowane. Wydanie przez Kolegium decyzji zobowiązującej organ do ponownego rozpatrzenia sprawy, wyłączało w jej ocenie zastosowanie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej "k.p.a.". Organ nie wyjaśnił ponadto, czy ma zastosowanie art. 105 k.p.a. w sytuacji, gdy organ wszczął drugie postępowanie w tym samym przedmiocie względem tego, które już toczyło się na wniosek odwołującej. Wykonanie zobowiązania na podstawie instytucji przymusowego potrącenia nie pozbawia, w jej ocenie adresata decyzji orzekającej zwrot świadczenia możliwości ubiegania się o ulgę umorzenia. Żaden przepis prawa nie daje staroście tytułu do orzekania o potrąceniu i żadna taka decyzja nie został wydana, jedynie pouczono odwołująca o takiej instytucji oraz o zamiarze skorzystania z niej. Organ zrezygnował z ustalenia miejsca zamieszkania strony, podczas gdy cecha ta determinowała właściwość organu. Wreszcie, decyzja została wydana z naruszeniem art. 182 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w części określającej oznaczenie organu. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 11 o wspieraniu rodziny utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie merytoryczne, zarówno pozytywne, jak i negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (postępowanie podlega umorzeniu bez względu na to, czy zostało zainicjowane wnioskiem strony czy wszczęte z urzędu). Rozważanie przesłanek umorzenia nienależnie pobranego świadczenia zależne jest przede wszystkim od istnienia takiego nienależnego świadczenia. Skoro zobowiązanie podlegające zwrotowi zostało spłacone, dług przestał istnieć, a zobowiązanie wygasło a więc skoro nie istnieje obecnie świadczenie nienależne podlegające zwrotowi, niedopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie jego umorzenia. Nie ma przy tym znaczenia, czy spłata długu miała charakter dobrowolnego działania strony, czy nastąpiła wskutek potrąceń dokonywanych przez organ z bieżących świadczeń i czy na to strona wyrażała zgodę, czy nie. Przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie sprawa umorzenia nienależnie pobranego świadczenia na kontynuowanie nauki, a skoro w chwili orzekania przez organ I instancji zobowiązanie z tego tytułu przestało istnieć, jedynym możliwym rozstrzygnięciem było umorzenie w całości tego postępowania jako bezprzedmiotowego, co zasadnie uczynił organ I instancji. Uchylenie przez Kolegium poprzedniej decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2017 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wynikło m.in. z faktu, że organ poza merytoryczną ocena wniosku zawarł w uzasadnieniu informację o spłacie nienależnie pobranego świadczenia na kontynuowanie nauki. Konieczne zatem było wyjaśnienie, czy zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania orzeczenia merytorycznego, czy też postępowanie winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Argumentacja uzasadniająca uchylenie wskazanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, została jasno i klarownie przedstawiona w decyzji Kolegium z dnia [...] października 2017 r. Ponowne wszczęcie postępowania, po wydaniu przez Kolegium decyzji kasatoryjnej, było niewłaściwe, jednak nie ma to żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Kwestie prawidłowości dokonywania potrąceń nie podlegają ocenie i badaniu w niniejszej sprawie. Właściwym do umorzenia postępowania jest organ, który to postępowanie prowadzi, stąd zarzucanie braku właściwości Starosty K. do wydania zaskarżonej decyzji jest bezpodstawne. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja wydana została przez Starostę K., którego pieczęć i podpis znajdują się pod decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję Kolegium, K.E., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika zażądała uchylenia decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wyłącznym powodem umorzenie postępowania I instancji na podstawie art. 105 k.p.a. było ustalenie, że organ dokonał z urzędu potrącenia publicznoprawnej wierzytelności i uznał dług za nieistniejący na datę orzekania w sprawie ulgi, o jaką ubiegała się skarżącą. W jej ocenie nieporozumieniem jest wydanie decyzji (bez względu na jej kierunek) «z urzędu», skoro w badanej sprawie proces został zainicjowany przez skarżącą. Kolegium w ogóle nie odniosło się w decyzji II instancji do tego argumentu. Organ I instancji dał wyraz temu, że nie panuje nawet nad tym, czy orzeka w postępowaniu skargowym, czy też urzędowym. Po drugie, Kolegium po to wydało decyzję zobowiązującą organ I instancji do ponownego «rozpatrzenia» (a więc orzeczenia o istocie sprawy), aby organ nie stosował regulacji art. 105 k.p.a. Gdyby Kolegium chodziło tylko o wykazanie tego czy dług uiszczono, na podstawie art. 136 k.p.a. mogłoby we własnym zakresie postępowanie uzupełnić, a następnie orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o umorzeniu postępowania I instancji. Kolegium w decyzji II instancji w ogóle nie podjęło próby wykazania, z jakich powodów w tym samym stanie faktycznym orzekło dwoma wykluczającymi się decyzjami: 1) o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia (co wiązało się z koniecznością orzekania o istocie sprawy, zgodnie z wytycznymi sformułowanymi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) i 2) o umorzeniu postępowania I instancji (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a.). Zakres zebranego materiału (który w zasadzie niczym nie różnił się od tego aktualnego na datę wydawania decyzji kasatoryjnej) wskazywał, że w dacie orzekania na podstawie art. 138 § k.p.a. Kolegium mogło ocenić, czy postępowanie (które nie wymagało, jak się okazało podczas orzekania zaskarżoną decyzją, gromadzenia dowodów w zakresie przekraczającym przeszkodę określoną w art. 136 § 4 k.p.a.) należy zakończyć decyzją orzekającą co do istoty, czy też opartą na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części obejmującej umorzenie postępowania I instancji. Po trzecie, trudno ocenić z jakich powodów organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał, że po decyzji kasatoryjnej «ponownie wszczął postępowanie». Powinien zatem wyjaśnić, czy art. 105 k.p.a. nie zastosować z tego powodu, że wadliwie wszczął drugie postępowanie w tym samym przedmiocie, względem tego, które już na mój wniosek się toczyło, i to przez dwie instancje. Kolegium oceniło, że naruszenie to nie miało znaczenia dla wyniku postępowania, podczas gdy - w ocenie skarżącej - decyzję I i II instancji wydano właśnie w kolejnym postępowaniu, innym niż zainicjowane pierwotnym podaniem. Po czwarte, co ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, błędna jest ocena organu, że wykonanie zobowiązania na podstawie instytucji przymusowego potrącenia pozbawia adresata decyzji orzekającej zwrot świadczenia możliwości ubiegania się o ulgę umorzenia. Gdyby stan prawny I wyglądał tak, jak przyjął to organ (co ma miejsce np. w wypadku zobowiązań podatkowych), to ustawodawca dopuściłby mechanizm procesowy dający podstawę stwierdzenia nadpłaty należności. Skoro jednak na gruncie k.p.a. brak takiej instytucji (występuje w Ordynacji podatkowej, której tu się nie stosuje), to brak jest jakichkolwiek przeszkód do badania, czy kondycja życiowa strony nie uzasadnia skorzystania z takiej ulgi. Ponadto to nie strona uiściła zobowiązanie, ale organ z urzędu zastosował mechanizm potrącenia odejmujący i tak już nielegalnie uszczuplone środki utrzymania, jakie obywatelowi się od samorządu powiatowego należały. Po piąte, organ I instancji dał ponownie i wyraz braku znajomości zakresu swoich kompetencji, skoro relacjonując wykonanie potrącenia podkreślił, iż wynikało ono z decyzji tego organu. Żaden przepis prawa nie daje Staroście tytułu do orzekania o potrąceniu i żadna taka decyzja nie została wydana; jedynie pouczono mnie o istnieniu takiej instytucji oraz o zamiarze skorzystania z niej. Zobowiązany nie ma tu żadnych instrumentów ochronnych przewidzianych przed potrąceniem z wypłacanego aktualnie świadczenia. Po szóste, w kategoriach humorystycznych traktować należy stwierdzenie organu, że zrezygnował z ustalania miejsca zamieszkania strony, podczas gdy cecha ta delimitowała właściwość miejscową organu. Kolegium w ogóle do tej argumentacji się nie odniosło, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Organ I instancji przyjął, że to czy j jest właściwy, czy też nie - nie ma znaczenia dla legalności decyzji, bo przecież załatwił sprawę nie orzekając o istocie sprawy, a decyzja wydana na podstawie art. 105 k.p.a. nie musi być legalna i odpowiadać wymogom art. 19 i art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium tę ocenę milcząco zaakceptowało utrzymując w mocy decyzję I instancji. Po siódme, decyzja została wydana z naruszeniem art. 182 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w części i określającej oznaczenie organu. Jeżeli starosta przyjął, że sam (mnie dekoncentrując kompetencji na pracowników PCPR) orzeka, to oznaczenie organu widniejące w nagłówku decyzji nie mogło i wskazywać Centrum. Zresztą Centrum nie jest organem, ale jedynie częścią powiatowej administracji zespolonej, stanowiącą urząd. Z decyzji zatem nie wynika nawet jakiego Powiatu Starosta orzekał. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia nią objętego z przepisami prawa obowiązującego z daty jej wydania – art. 1 § 1 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Rozpoznając skargę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, a jedynie granicami sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki z art. 145 § 1 cyt. ustawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. W aktach administracyjnych zalega decyzja Starosty z dnia 28 grudnia 2016 r. wydana na podstawie art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 575) orzekająca o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego na kontynuowanie nauki wypłaconego skarżącej w okresie od 29 kwietnia 2016 r. do 30 września 2016 r. w kwocie 2533,34 zł wraz z odsetkami. W punkcie 2 tej decyzji organ postanowił, iż nienależnie pobrana kwota będzie bieżąco potrącana z wypłacanego jej świadczenia na kontynuowanie nauki w kwocie "nie wyższej niż 340 zł". Decyzja ta stała się ostateczna. Skarżąca nie kwestionowała decyzji określającej zasady potrącenia pobranego świadczenia oraz wysokości potrącanych kwot. Wykonanie ostatecznej decyzji określającej świadczenie nienależnie wypłacone doprowadziło do całkowitej spłaty zadłużenia. Ponieważ brak jest należności, która podlegałaby spłacie, bezprzedmiotowym jest orzekanie o jego umorzeniu. Prawidłowo wobec tego organy obu instancji stwierdziły, iż spełniona jest przesłanka z art. 105 K.p.a. Zarzuty odwołania są tożsame z zarzutami skargi jedynie obszerniej sformułowanej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarto wyczerpującą odpowiedź na tożsame zarzuty skargi. Sąd przychyla się do argumentacji sformułowanej w skardze. Zdaniem Sądu argumentacja z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego określona w skardze "Po czwarte" – jest uzasadniona. Z art. 92 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, iż "kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami, ustalone ostateczną decyzją, podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń pieniężnych". Nie ma żadnych podstaw prawnych aby przyrównywać sytuację skarżącej, której wypłacane jest świadczenie ze środków publicznych na kontynuowanie nauki ze zobowiązaniami podatkowymi i nadpłatą należności. Natomiast stanowisko skarżącej, iż w każdym przypadku gdy sprawa dotyczy otrzymywanej przez nią formy pomocy społecznej należy badać "czy kondycja życiowa strony nie uzasadnia skorzystania z ulgi", nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Błędne jest stanowisko skarżącej, iż nie została wydana decyzja dająca Staroście prawo do potrąceń, w aktach zalega decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], która w pkt 2 formułuje takie uprawnienie. Skarżąca nie kwestionowała tej decyzji, która stała się ostateczna. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Zwrócono również skarżącej wpis w kwocie 200 zł nieprawidłowo pobrany.