II SA/Rz 375/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) – zwanej dalej ustawą, po rozpatrzeniu odwołania W. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czterech zbiorników na ścieki sanitarne wraz z przykanalikami, przyłączy elektrycznych i wodociągowych - na terenie działek wydzielonych z działki nr ewid. 620/4 obr. D., położonej w miejscowości P. gmina R., wraz z wykonaniem czterech dojazdów z drogi wewnętrznej gminnej ( działka nr 620/6)". Decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2007 r. Urząd Gminy R. zwrócił się do Wójta Gminy R. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu D., na działce nr 620/4 w granicach oznaczonych A-L dla inwestycji pn. "budownictwo jednorodzinne – wraz z podziałem działki nr 620/4 na działki budowlane". W dniu 26 czerwca 2007 r. do Wójta Gminy R. wpłynęło pismo W. G. z wnioskiem o sprzedaż części działki nr 620/4. Celem zaopiniowania proponowanego podziału działki jak również wniosku dotyczącego zakupu części nieruchomości, w dniu 22 lipca 2007 r. odbyło się, zebranie wiejskie w Sołectwie P. W wyniku przeprowadzonego głosowania większością głosów podjęto uchwałę dotycząca podziału mienia gminnego na 4 działki i możliwości ich nabycia przez mieszkańców sołectwa P. zameldowanych w tej miejscowości przez co najmniej 3 lata. W czasie zebrania wskazano także, że z nieruchomości położonych za drogą E4, nie można wydzielić działek pod budownictwo jednorodzinne, ponieważ tereny te mają inne przeznaczenie w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. W piśmie skierowanym do W. G. z dnia 1 sierpnia 2008 r., Nr [...], Wójt Gminy R. poinformował wyżej wymienioną, iż w trakcie zebrania wiejskiego, jakie odbyło się w dniu 22 lipca 2007 r., mieszkańcy wsi P. nie wyrazili zgody na podział i sprzedaż działki mienia wiejskiego w części, w której mogłaby urządzić drogę do gospodarstwa. Następnie został sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz zwrócono się do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych celem uzgodnienia wyżej wymienionego projektu w zakresie melioracji wodnych a także do Starosty Powiatu [...] o uzgodnienie projektu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] wydanym z upoważnienia Starosty [...] pozytywnie uzgodniono projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, zaś postanowieniem z tego samego dnia, Nr [...] w zakresie melioracji wodnych pozytywnie projekt uzgodnił Marszałek Województwa [...]. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czterech zbiorników na ścieki sanitarne wraz z przykanalikami, przyłączy elektrycznych i wodociągowych - na terenie działek wydzielonych z działki nr ewid. 620/4 obr. D., położonej w miejscowości P., gmina R., wraz z wykonaniem czterech dojazdów z drogi wewnętrznej gminnej ( działka nr 620/6). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr 620/4 nie jest położona w terenie objętym granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ustaleniach nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. teren działki nr 620/4 był położony w konturze oznaczonym symbolem M – obszary zabudowy mieszkaniowej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obszar ten określony został jako tereny budowlane wyznaczone w dotychczasowych opracowaniach planistycznych zgodnie z przyjętymi kierunkami rozwoju gminy. Organ wskazał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania takiej decyzji, określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Działka 620/4 nie jest zabudowana. Graniczy z drogami wewnętrznymi gminnymi ( działki 620/6, 621/3, 627 i 689) oraz zabudowanymi działkami nr 620/10, 620/11, 626, 625 i 620/2 oraz rowem melioracyjnym gminnym – działka nr 622. Część działki wnioskowana do zabudowy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, krajowej ( działka nr 1316 ) poprzez drogi wewnętrzne gminne ( działki nr 620/6 oraz 620/7 i 689 ) i istniejący zjazd. Dojazdy na teren wydzielonych części działek mają odbywać się drogami wewnętrznymi, gminnymi, które łączą się z drogą publiczną krajową - działka nr 1316. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Powierzchnia użytków rolnych klasy IV, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja nie przekracza 1 ha, zatem nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale wnioskodawca powinien uzyskać stanowisko właściwego organu w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej pod projektowaną zabudowę. W uzasadnieniu wskazano również, że decyzja ustala zasady podziału części południowej działki, zgodnie z oznaczoną na załączniku graficznym nr 1, projektowaną linią podziału koloru czerwonego, i że podział ten umożliwia samodzielne zagospodarowanie działek w sposób wnioskowany przez wnioskodawcę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. G., właścicielka działki nr ewid 626, ze względu jak wskazała, na nieuwzględnienie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, podnoszonych przez nią zastrzeżeń do zamierzonego projektu podziału działki nr 620/4. Podniosła, że wykonanie projektowanego podziału uniemożliwi jej dojazd do własnej działki, który był wykonywany przez nią jak i przez jej poprzedników działką nr 620/4. Wskazała przy tym, że działka nr 627, z którą graniczy, będąca wewnętrzną drogą gminną, nie była przez gminę nigdy urządzona i nie zapewnia jej dogodnego dojazdu. Jak podaje dalej, nowo – wydzielona działka oznaczona symbolami EFGH jest usytuowana w miejscu wykonywanego przez nią od wielu lat dojazdu, co uprawnia ją do dochodzenia praw przed sądem powszechnym w związku z zasiedzeniem. Nie korzystając z tej drogi wystąpiła do Wójta o umożliwienie zakupu części tej działki, ale jej wniosek został rozpoznany negatywnie. Powyższych argumentów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Powtórzył twierdzenia organu I instancji, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a zatem w związku z treścią art. 56 ustawy nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając, że tak Wójt Gminy R. jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosły się do złożonego przez nią w toku postępowania administracyjnego wniosku o wydzielenie z działki nr 620/4 drogi dojazdowej do jej działki siedliskowej przez co zostanie pozbawiona dojazdu do działki. Zdaniem skarżącej dojazd inną drogą obecnie jest niemożliwy, zaś przez gminną działkę dojeżdżali jej poprzednicy i obecnie również przez nią jest wykonywany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, wniosków czy też wskazanej podstawy prawnej - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądu administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie poprzedzające jej wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, i w konsekwencji zachodzi konieczność jej uchylenia. Analiza zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje na to, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie W. G. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czterech zbiorników na ścieki sanitarne wraz z przykanalikami, przyłączy elektrycznych i wodociągowych - na terenie działek wydzielonych z działki nr ewid. 620/4 obr. D., położonej w miejscowości P. gmina R., wraz z wykonaniem czterech dojazdów z drogi wewnętrznej gminnej ( działka nr 620/6), ograniczył się do akceptacji argumentów podniesionych przez organ I instancji, pomijając podniesione w odwołaniu zarzuty. Takie postępowanie organu naruszyło w sposób istotny jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 k.p.a., a także w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z powyższą zasadą na organie II instancji, rozpoznającym odwołanie, spoczywa ciężar dwukrotnego rozpatrywania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego. Organ odwoławczy posiada bowiem kompetencje nie tylko kontrolne, ale przede wszystkim merytoryczne. Jego zadaniem jest zarówno kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. ( wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98, publikowane w bazie Lex Polonica Nr 338006 ). W postępowaniu odwoławczym organ powinien dokonać ponownej analizy argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1 poz. 35 ). Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło żadnego postępowania, w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu przez W. G., a mianowicie, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pozbawi ją dogodnego dostępu do drogi publicznej krajowej nr 1316, nie odniosło się również do nich w treści uzasadnienia. Decyzja, jak każdy akt administracyjny składa się z osnowy i uzasadnienia, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać tak uzasadnienie faktyczne, czyli wskazanie faktów, które organ uznała za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i uzasadnienie prawne tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, opublikowane w bazie Lex Polonica nr 341620 ). Dla strony i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie. Jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia a także warunkiem sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnej przez sądy administracyjne. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że nie przystaje ona do powyższych wymogów. Analizowana decyzja zawiera jedynie uzasadnienie prawne. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o te przepisy prawa. Tak sporządzone uzasadnienie, w ocenie Sądu, pozbawiło stronę możliwości odniesienia się do argumentów stanowiących podstawę wydania decyzji a Sąd, możliwości jej weryfikacji. Ponadto stwierdzić należy, że utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji pierwszo instancyjnej oznaczało, że organ nie ma żadnych zastrzeżeń do formalnej i merytorycznej treści decyzji, co wobec podniesionych zarzutów i braku jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego czy też odniesienia się do niech w treści uzasadnienia stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zajętego stanowiska nie podważa również fakt, że organ w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutów odwołania w odpowiedzi na skargę. W świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA przyjmuje się, że odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Takie postępowanie jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. Powyższe uchybienia przepisom proceduralnym, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy szczegółowo i w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy sprawy i ustosunkuje się do wszystkich żądań strony. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.