II SA/Rz 375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi T. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] ustalającą dla J. i J. S. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego będącego w trakcie realizacji na działkach o nr 5140/63 i 5140/237 położonych w N. Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek J. i J. S. Po przeprowadzeniu postępowania i uzyskaniu stosownych uzgodnień Burmistrz Gminy i Miasta ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji - wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podkreślił, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót związanych z realizacją rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego i nakazał w terminie 4 miesięcy uzyskać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji podniósł, że inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - zwana dalej upzp, a decyzja została wydana po uzgodnieniu z Zarządcą Dróg Gminnych w N. Wskazano, że ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku mając na uwadze zapisy § 12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich ustyuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. W analizowanym terenie istniejące budynki gospodarcze w większości usytuowane są w granicach działek sąsiednich. Zatem ustalone warunki zabudowy nie naruszają obowiazujących przepisów w zakresie wymagń ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a jej projekt sporządzony przez uprawnioną osobę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i T. K. wskazując, że wydana została niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podnieśli, że są właścicielami działki nr 5140/238 oraz 5140/62 w N. W roku 1986 Państwo S. wybudowali budynek gospodarczy, do którego przylegał wybudowany przez nich budynek o konstrukcji drewnianej. Następnie w 2010r. Państwo S. dokonali rozbudowy istniejącego po ich stronie budynku gospodarczego tj. poszerzyli budynek wzdłuż granicy działki i podwyższyli o jedną kondygnację. Na powyższe roboty inwestorzy nie posiadali decyzji o warunkach zabudowy, a z racji usytuowania budynku w granicy ich działki nie mogli dokonać zgłoszenia na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący się wskazali, że PINB wstrzymał roboty budowlane przy realizacji budynku gospodarczego, natomiast Państwo S. wystapili o ustalenie warunków zabudowy, celem zalegalizowania samowoli budowlanej. Zdaniem J. i T. K. taka legalizacja samowoli przyczyni się do zaburzenia ładu przestrzennego (art. 1 i art. 2 upzp). Naruszony zostanie § 5 ust. 1 Rozporządzenia Minista Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. intensywności zabudowy /Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588/. Zarzucili, że organ I instancji nie uwzględnił zgłaszanych przez nich zastrzeżeń, a inwestorzy naruszyli prawo budowlane dokunując samowoli budowlanej (art. 35 Prawa budowlanego). Naruszyli § 12 rozporządzenia MI z dnia 12.04.2002r. poprzez dokonanie rozbudowy budynku w granicy działki bez spełnienia wymagań zawartych w ww. rozporządzeniu, przyczynili sie do zacienienia ich działki, a tym samym obniżenia jej wartości, zwiększyli intensywność zabudowy na własnej działce, czym naruszyli ład przestrzenny oraz naruszyli § 5 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26.08.2003r. dot. intensywności zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Kolegium podniosło, że PINB w związku z realizacją rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 5140/63 i 5140/237 wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Przedłożenie takiej decyzji stwarzało warunki ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, Kolegium wskazało, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowlanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Podniesiono, że planowana inwestycja spełnia zawarte w art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp i nie jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja odpowiada treści art. 54 i zawiera klauzule wynikające z art. 63 ust. 2 upzp oraz warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor. Projekt decyzji sporzadzony został przez uprawnionego architekta. Organ odowławczy wskazał, że planowana inewstycja nie jest też sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. W analizowanym obszarze występuje intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Teren zabudowany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym w części frontowej nieruchomości i dwoma budynkami gospodarczymi, w tym będącym przedmiotem inwestycji. Parcele położone w obrębie analizowanego terenu zabudowane są w sposób umożliwiający określenie parametrów wnioskowanej zabudowy. Organ wskazał, że ewidentna jest kontynuacji funkcji planowanego zamierzenia. Ustalone w decyzji organu I instancji warunki zabudowy zostały określone w oparciu o sporządzoną analizę budynków gospodarczych położonych w terenie pomiędzy ul. [...] a drogą gminną, terenie położonym na zapleczu działek inwestora i skarżących. Z analizy wielkości powierzchni zabudowy i powierzchni działek w terenie analizowanym wynika, że zabudowa stanowi 10,5-28% powierzchni działek, przy czym teren inwestycji posiada maksymalny wskaźnik. Odnośnie zarzutu odwołujacych się, że realizacja inwestycji doprowadzi do zacienienia nieruchomości, wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Nie określa sposobu wykonania planowanej inwestycji i nie przewiduje szczegółowych rozwiązań technicznych, które przyjęte będa na etapie projektu budowlanego. Organ ustalający warunki zabudowy nie posiada kompetencji do określenia warunków szczegółowych zainwestowania, które będą przedmiotem odrębnego postępowania. Zatem na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie są rozstrzygane te kwestie, o których mowa w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J. i T. K. wskazując, że nie zgadzają sie z nią. Podnieśli, że są przeciwni realizacji nadbudowy budynku gospodarczego przez Państwo S. Budynek ten jest rozbudowywany o piętro i w rzeczywisości jest budynkiem mieszkalnym. Wskazali, że “nie ma w planach, by na jednej 10a działce znajdowało się 2 budynki mieszkalne i 1 gospodarczy na całą szerokość działki." Ich zdaniem działka sąsiadów zabudowana jest w 70%, co stanowi zagrożenie pożarowe, Skarżący zarzucili, że mimo wstrzymania przez PINB robót, prace budowlane nadal trwały i “w granicy działek postawił szeroki i wysoki komin". Raz jeszcze podnieśli, że budynek powoduje zaciemnienie ich działki, przez co traci na atrakcyjności i wartości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że ustalone w decyzji warunki zabudowy, w tym dopuszczalna wysokość dachu, kąty uchylenia połaci dachowych, sposób użytkowania zabudowy gospodarczej względem granic nieruchomości sąsiednich zostały określone w oparciu o analizę sporządzoną przez uprawnionego architekta. Na podstawie tej analizy określono wskaźnik zabudowy w wysokości nieprzekraczającej 28% terenu inwestycji. Bezzasadny zatem jest zarzut, że wskaźnik ten wyniósł 70%. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła samowola budowlana i kwestia jej legalizacji tj. doprowadzenia budowy do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna choć z innych powodów niż w niej wywiedzionych. Na wstępie podnieść należy, że decyzja administracyjna, jako kwalifikowany akt administracyjny, jest uzewnętrznieniem oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Formę zaś uzewnętrzniania oświadczenia woli organu przez zakomunikowanie jej stronie regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim przepis art. 109 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej /§ 1/, a w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 /który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie/, decyzja może być stronom ogłoszona ustnie /§ 2/. Tak sformułowany przepis oznacza, że wyłączną formą zakomunikowania stronie oświadczenia woli organu jest doręczenie decyzji administracyjnej za wyjątkiem spraw, których wydana decyzja może być ogłoszona ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, zaś treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Doręczenie decyzji następuje w formie prawnej przewidzianej w art. 39 - 48 k.p.a. i zachowanie tej formy ma znaczenie prawne dla skutków materialnych i procesowych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżącej J. K. nie została doręczona decyzja Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] pomimo przyznania jej przez orzekający organ statusu strony postępowania. Skarżąca ta nie została również wykazana w spisie stron postępowania, którym decyzję tę należy doręczyć. Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej poprzez zakomunikowanie jej stronie w trybie prawnym, to tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji. Wbrew twierdzeniom organu I instancji zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., że skoro skarżąca złożyła odwołanie to została skutecznie powiadomiona o treści decyzji podnieść należy, że doręczenia decyzji nie można domniemywać opierając się na okolicznościach pośrednich jakimi są, między innymi doręczenie decyzji współmałżonkowi czy też podpisanie z nim wspólnie odwołania od decyzji /tak wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r. I SA 635/00, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. II GSK 523/08 Lex 525982, wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. H GSK 1011/08 Lex 516043/. Okoliczność braku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej stronie postępowania umknęła również organowi prowadzącemu postępowanie odwoławcze, zobligowanemu, w oparciu o treść art. 134 k.p.a. do zbadania przede wszystkim dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone rozstrzygniecie naruszyły przepisy art. 109 § 1, a w konsekwencji przepisy art. 7, art.8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów Sąd nie odnosi się do merytorycznych zarzutów skargi jako przedwczesnych na tym etapie postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego z uwagi na brak wniosku skarżących w tym zakresie.