II SA/Rz 375/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala- II SA/Rz 375/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], znak: [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy O. w K. – II etap". W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 11a) ust. 1, art. 11f), art. 11g) ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 11i) ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Gminy [...] z 3.10.2011 r. dotyczący rozbudowy ulicy O. w K. od ulicy P. do skrzyżowania z ulicą G. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji wskazując, że wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11d) ust. 1 cyt. ustawy a także udokumentowano spełnienie obowiązku określonego w art. 11b) ust. 1 oraz art. 11d) ust. 1 pkt 9 ustawy. Od decyzji tej odwołanie złożył A. K. zarzucając, że w toku postępowania brak było należytej konsultacji z mieszkańcami a ich uwagi dotyczące przebiegu projektowanej ulicy zostały odrzucone. Podniósł, że nie poinformowano Rady i Zarządu Dzielnicy [...] o projektowanej inwestycji, pomimo ustawowego obowiązku, jaki ciążył na Urzędzie Miasta. Skarżący przedstawił także propozycje dotyczące zmiany przebiegu granic projektowanej ulicy oraz wskazał na korzyści wynikające z przyjęcia proponowanego przez siebie przebiegu inwestycji. Odwołanie od decyzji wniosły także M. S. i B. S. Wskazały, że projektowana inwestycja jest nieuzasadniona ekonomicznie a pas drogowy jest zbyt szeroki ze względu na to, że droga ta ma charakter wewnętrzny. Droga powinna być przesunięta w kierunku terenów niezabudowanych. Skarżące wyraziły obawy dotyczące zbyt niskiego odszkodowania w stosunku do realnej wartości wywłaszczanych nieruchomości oraz stwierdziły, że celem inwestycji jest poprawienie transportu do firmy A. Odwołanie w niniejszej sprawie złożył też K. J., który stwierdził, że nie wyraża zgody na zaprojektowany przebieg inwestycji drogowej, gdyż jest on dla niego niekorzystny. Wskazał, że poszczególne działki nie zostały równomiernie zajęte pod realizację przedmiotowej inwestycji a jej przebieg nie uwzględnia sposobu zagospodarowania działek znajdujących się wzdłuż drogi. Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy dlatego brak jest podstaw do jej uchylenia. Potwierdzono, że wniosek Gminy [...] zawierał wszystkie elementy, o których mowa w art. 11d) ustawy. W ocenie Wojewody decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom i ustala warunki określone w art. 11f) ust. 1 ustawy. Ponadto decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trybie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2008r Nr 199 poz. 1227 ze zm.), co wypełnia dyspozycję art. 11a) ust. 4 ustawy. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano, że przed wdaniem zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji uzyskano pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych, związanych z rozbudową ul. O. – II Etap. Wojewoda stwierdził również, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania odniósł się do kwestii podnoszonych w pismach odwołujących. Organ odwoławczy podzielił wyjaśnienia organu I instancji, że starano się zachować równomierność zajęcia poszczególnych działek pod planowaną inwestycję. Projektowana droga jest zaliczona do dróg publicznych – jest drogą powiatową nr [...] - dlatego musi spełniać parametry określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), stąd też zarzut odwołujących dotyczący szerokości projektowanej drogi nie mógł zostać uwzględniony. Wojewoda wskazał, że przedmiotem oceny nie mogą być kwestie technicznych rozwiązań projektowanej drogi, ponieważ projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej. Odnosząc się do zarzutu A. K. o braku należytej konsultacji z mieszkańcami stwierdzono, że zarzut ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Organ I instancji nie miał prawnego obowiązku uzyskiwania opinii rad i zarządów dzielnic miast w sprawie przedmiotowej inwestycji. Nie można również uwzględnić zarzutu M. S. i B. S. wskazującego na cel, któremu w ich ocenie na służyć przebudowa drogi – poprawie transportu do firmy A., bowiem organy udzielające zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do badania celowości zamierzenia inwestycyjnego. Z przedstawionych powyżej względów nie można także uwzględnić zarzutów K. J. Reasumując Wojewoda stwierdził, że zarówno organ udzielający zezwolenia, jak i organ odwoławczy są związane granicami wniosku i nie mogą ingerować w jego istotę. Z powodu braku naruszenia przepisów prawa nie ma podstaw do zmiany podjętej decyzji. A. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z wytyczeniem spornej ulicy i nie wzięcie pod uwagę infrastruktury, która będzie miała wpływ na wysokość odszkodowania. Podkreślił, że przedmiotowa inwestycja wyrządzi właścicielom nieruchomości szkodę mimo, że istnieje możliwość poszerzenia ulicy na terenie niezagospodarowanym w linii prostej z jak najmniejszym obciążeniem tych nieruchomości, z czego jednak inwestor nie skorzystał. Natomiast zdecydowano się na przeprowadzenie projektowanej inwestycji poprzez 14 zagospodarowanych nieruchomości co pociąga za sobą konieczność wypłaty wysokich odszkodowań. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność powołania biegłego w celu ustalenia przebiegu projektowanej ulicy w sposób jak najmniej uciążliwy. Zdaniem skarżącego inwestor powinien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę jak najmniejsze obciążenie poszczególnych nieruchomości, mając na względzie zasady współżycia społecznego. Ponadto skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie dopuszczono się istotnych uchybień procesowych, mających wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji bez rozważenia propozycji osób skarżących, dotyczących możliwych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Podtrzymał także zawarty w odwołaniu zarzut o nie przeprowadzeniu konsultacji z właścicielami nieruchomości przy ul. O. w K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazując, że zarzuty skarżącego zostały na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dotyczy ona zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – powoływanej dalej również jako "ustawa". Ustawa ta określa warunki i zasady przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i została uchwalona w celu uproszczenia i usprawnienia procedur administracyjnych dotyczących lokalizowania i budowy dróg. Z tego szczególnego jej charakteru wynikają pewne ograniczenia m. in. dotyczące praw procesowych stron postępowania, a uregulowania w tym zakresie stanowią wyjątek w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował procedurę zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w dalszej kolejności tryb doręczenia, zawiadomienia i obwieszczenia o wydaniu decyzji. Słuszne jest też stanowisko Wojewody, że zarówno wniosek inwestora, jak też wydana decyzja spełniają wymogi formalne wskazane w ustawie. W szczególności decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom art. 11 f), odnosząc się do kwestii powiązania z innymi drogami publicznymi, określając linie rozgraniczające teren inwestycji, uwzględniając konieczność spełnienia wymagań zwartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, zatwierdzając podział nieruchomości, projekt budowlany, określając nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Zarzuty skarżącego, zgłaszane zresztą wcześniej w odwołaniu, co do przebiegu planowanej inwestycji i takiego wytyczenia ulicy, które spowoduje konieczność wypłaty wysokich odszkodowań właścicielom zabudowanych posesji przy niej zlokalizowanych, podczas gdy istniała możliwość lokalizacji tej inwestycji na działkach znajdujących się po drugiej stronie ulicy, nie mogły zostać uwzględnione. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co raz jeszcze należy podkreślić, ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowej, a jej przepisy nie przewidują trybu konsultacji. Rolą organu udzielającego zezwolenia jest sprawdzenie czy wniosek spełnia wskazane w art. 11d) ustawy wymogi (w tym wymagane opinie) i wydanie decyzji, której przepisy wymienionej ustawy też stawiają określone wymogi wymienione w art. 11f). Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nosi więc cechy decyzji związanej. taki jej charakter podkreśla też przepis art. 11e), który stwierdza, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Słusznie też podkreślił Wojewoda, że organy wydające tego rodzaju decyzję są związane granicami wniosku inwestora i nie mogą ingerować w jego istotę. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.