II SA/Rz 376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Miejskiego Zarządu Dróg (dalej: "MZD") od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej organ powołał przepis art. 134 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wskazaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] orzekł m.in. o zwrocie na rzecz M. K. 9/32 cz., W. K. 3/32 cz., S. K. 9/32 cz., W. K. 3/32 cz., T. K. 3/32 cz. nieruchomości położonej w obr. [...] – [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], obj. Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr nr: 3/29 o po w. 0,0067 ha, 3/32 o pow. 0,0034 ha, 3/34 o pow. 0,0039 ha, o odmowie zwrotu części działki nr 3/30 o pow. 4,3912 ha odpowiadającej działce nr 128/1 oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr 3/31 o pow. 0,0001 ha, i 3/33 o pow. 0,0009 ha. Odwołanie od tej decyzji złożył wniósł MZD zarzucając brak ustalenia przez organ czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w dalszej kolejności ustalenia aktualnego przeznaczenia działki w kontekście możliwości jej zwrotu. Wojewoda powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że we wstępnym postępowaniu organ bada dopuszczalność odwołania. Jego niedopuszczalność może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie posiada legitymacji prawnej do jego wniesienia, zgodnie z art. 28 K.p.a. Wojewoda podał, że odwołanie złożył MZD. Zauważył przy tym, że nie można utożsamiać kwestii własności nieruchomości z wykonywaniem czynności (obowiązków) natury faktycznej, związanych z utrzymywaniem i ochroną dróg, zarządzaniem nimi, administrowaniem. MZD został powołany przez Gminę, aby wspierać realizację zadań przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta [...]. Przez ten fakt nie nabył żadnych praw rzeczowych czy obligacyjnych do nieruchomości drogowych zarządzanych przez Prezydenta Miasta [...]. Jako jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej nie może być zatem podmiotem praw rzeczowych czy obligacyjnych na nieruchomości, a w szczególności nie realizuje praw rzeczowych przysługujących Gminie Miasto [...], która była stroną postępowania zwrotowego uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie podejmowane przez Miejski Zarząd Dróg działania, mieszczące się w granicach określonych w ustawie o drogach publicznych, podejmowane są w imieniu i na odpowiedzialność Prezydenta, czyli zarządcy dróg na terenie Miasta, a nie właściciela nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. Sam Prezydent Miasta [...] nie był z tego tytułu stroną postępowania zwrotowego, którą jest Gmina Miasto [...], a którą reprezentował jako jej organ wykonawczy (przedstawicielski), a nie zarządca drogi. Z akt sprawy nie wynika także by udzielał on komukolwiek pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy albo własnym. Wojewoda stwierdził, że powyższe okoliczności powodują, że odwołanie, w którym wyraźnie wskazano, że wnoszącym je jest MZD jest niedopuszczalne. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), w szczególności art. 19 ust. 5 tej ustawy wynika, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi. Wojewoda stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ww. ustawy jest MZD, będący pomocniczą jednostką organizacyjną Prezydenta jako zarządcy drogi. MZD wykonuje zadania Prezydenta [...], będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych na obszarze miasta (z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych). Zatem wywodzi wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta Miasta [...], nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Dlatego też niedopuszczalne jest odwołanie złożone przez te jednostkę działającą w sposób samodzielny. W stanie faktycznym sprawy można mówić co najwyżej o posiadaniu przez działający samodzielnie MZD interesu faktycznego, a taki stan nie daje przymiotu strony przysługującego tylko i wyłącznie podmiotom posiadającym interes prawny w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył MZD– reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego) wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zauważyła, że przedmiotem sprawy był zwrot działek zajętych pod pas drogowy drogi publicznej – ul. L. w R. Powołując się na art. 19 ust. 5, art. 21 o drogach publicznych wskazała, że Prezydent Miasta [...] zarządza drogami publicznymi – na terenie R. Może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi i taką jednostkę utworzono na podstawie uchwały Rady Miast [...] z [...] maja 1997 r. nr [...] i jest nią Miejski Zarząd Dróg i Zieleni. Z dniem [...] czerwca 2010 r. z jednostki wydzielono sprawy zieleni i zmieniono nazwę na MZD. Strona zauważyła, że według art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi (jako jednostka) sprawuje nieodpłatny trwały zarząd (rozumiany jako prawo) gruntami w pasie drogowym istniejących dróg publicznych. Ten rodzaj trwałego zarządu istnieje z mocy prawa i nie wymaga wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Wywiedziono, że trwały zarząd jest oderwany od kwestii własności dróg wobec czego przysługuje zarządowi dróg. Tylko zarząd dróg ma prawo trwałego zarządu gruntami w pasach drogowych dróg publicznych i tylko on włada gruntami. Z faktu sprawowania trwałego zarządu wynikają określone uprawnienia podmiotowe. Reasumując skarżący stwierdził, że w MZD z mocy prawa sprawuje trwały zarząd gruntami w pasach drogowych dróg publicznych na terenie R. Jest to uprawnienie podmiotowe. Nie ma znaczenia czy trwały zarząd jest wpisany w księdze wieczystej czy nie, gdyż wynika on z samej ustawy o drogach publicznych. Wpis do księgi prawa nie tworzy, ma znaczenie deklaratoryjne. Powyższe powoduje, że niesłuszne jest stanowisko Wojewody, który stwierdził niedopuszczalność odwołania. Stronami postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, co wynika z art. 29 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, także tych niepodnoszonych w skardze. W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie narusza ono prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania MZD, wniesionego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wydanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekającej m.in. o zwrocie na rzecz M. K. 9/32 cz., W. K. 3/32 cz. S. K. 9/32 cz, W. K. 3/32 cz. I T. K. 3/32 cz. Nieruchomości poł. w obr. [...] – [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], oznaczonej jako działki nr 3/29 o pow. 0,0067 ha, nr 3/32 o pow. 0,0034, nr 3/34 o pow. 0,0039 ha, o odmowie zwrotu działki nr 3/30 o pow. 4,3912 ha odpowiadającej działce nr 128/1 oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr 3/31 o pow. 0,0001 ha i nr 3/33 o pow. 0,0009 ha. Sporne przy tym było to, czy ocena organu odwoławczego, że MZD nie przysługiwał status strony postępowania była uzasadniona. W ocenie Sądu, pogląd organu zasługuje na akceptacje. W szczególności nie można zgodzić się z odmiennym w tym względzie stanowiskiem strony skarżącej z argumentacją, że sprawując z mocy prawa (ustawy o drogach publicznych) trwały zarząd gruntami w pasach drogowych (działki objęte postępowaniem zwrotowym zajęte są pod pas drogi publicznej – ul. L.) posiada określone uprawnienia podmiotowe. Nadto z art. 29 K.p.a. wynika, że stroną postępowania mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Otóż zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania są – co do zasady – aktualny właściciel (tu Gmina Miasto [...]) oraz poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Stronami postępowania mogą być osoby, do których zastosowanie znajdą przepisy art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast inne podmioty mogą posiadać status strony takiego postępowania, jeżeli wykażą posiadanie interesu prawnego, który musi być interesem własnym, indywidualnym, konkretnym, obiektywnie sprawdzonym i aktualnym. Po myśli art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji może wnieść strona, a w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, który statusu strony nie posiada obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (z przyczyn podmiotowych), co wynika z art. 134 K.p.a. Nie jest kwestyjne, w świetle akt sprawy niniejszej, że własność działek objętych postępowaniem zwrotowym przysługiwała Gminie Miasto [...]. Gmina posiada osobowość prawną, mogła więc zostać wyposażona w mienie, do którego przysługują jej tytuły prawnorzeczowe albo obligatoryjne (art. 2 ust. 2 i art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446). Organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który pełni funkcje przedstawicielskie (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy w/w). Do gmin należy m.in. własność dróg gminnych, a ściślej nieruchomości zabudowanych takimi drogami, co wynika z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z mocy art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 tej ustawy zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś w ust. 5 postanowiono, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zadania zarządcy dróg określone zostały m.in. w art. 20 ustawy w/w. Zadania te nie muszą być przez ten organ realizowane samodzielnie, bowiem Gmina ma możliwość, w celu wykonania zadań ustawowych (w szczególności z art. 7 ust. 1 u.s.g., w tym dotyczących dróg gminnych), tworzenia jednostek organizacyjnych (art. 9 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.) i powierzania im określonych zadań. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 – 4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jednostka taka nie może jednak czynić nic więcej niż jej powierzono i do czego uprawniony bądź zobowiązany jest zarządca drogi. Na terenie Gminy Miasto [...] jej Rada Gminy powołała taką jednostkę w postaci Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni, aktualnie występującego p.n. Miejskiego Zarządu Dróg. Wbrew stanowisku skarżącego MZD, iż źródłem jego interesu prawnego są przepisy ustawy o drogach publicznych, z mocy których w imieniu zarządcy dróg na terenie miasta R. sprawuje zarząd nad tymi drogami, nie można kwestii własności nieruchomości utożsamiać z wykonywaniem czynności (obowiązków), zazwyczaj natury faktycznej, związanej z utrzymaniem i ochroną dróg, zarządzaniem nimi. Jednostka ta została powołana wyłącznie po to, by wspierać realizacje zadań przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta [...]. Jednakże przez ten fakt nie nabyła żądnych praw rzeczowych ani obligacyjnych do nieruchomości drogowych zarządzanych przez Prezydenta Miasta [...]. Jako jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej nie może być podmiotem praw rzeczowych czy obligacyjnych na nieruchomości, w szczególności też nie realizuje praw rzeczowych przysługujących Gminie Miasto [...], która była stroną postępowania zwrotowego, a którą w tym postępowaniu reprezentował Prezydent Miasta [...] jako jej organ wykonawczy a nie zarządca drogi. Nadto podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika, by udzielił on komukolwiek pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy albo własnym. Przy czym w roli pełnomocnika mogłaby występować tylko osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 K.p.a.). Umocowania na tej podstawie nie można więc byłoby udzielić jednostce organizacyjnej Gminy. Przy ocenie statusu skarżącego MZD jako strony postępowania zwrotowego nie mógł być pomocny także art. 22 ustawy o drogach publicznych, bowiem określony w nim zakres uprawnień dotyczy tylko administrowania gruntami w istniejącym pasie drogowym (nie dotyczy kwestii związanych z jego powstaniem, modyfikacją i likwidacją). Podsumowując, Sąd uznał, że skoro skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zwrotowym, to zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. nie był on podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Prawidłowe w tym względzie ustalenia organu odwoławczego obligowały w konsekwencji ten organ do zastosowania art. 134 K.p.a. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 29 K.p.a. Aby ustalić źródło interesu prawnego danego podmiotu przepisy procesowe należy łączyć z przepisami prawa materialnego. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także ustawy o drogach publicznych przemawia za uznaniem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, bowiem sam art. 29 K.p.a. nie może być dla skarżącego źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nadmienić na koniec należy, że mimo braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym Sąd uznał, iż skarżący był podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. W przeciwnym razie podmiot ten zostałby pozbawiony ochrony sądowej w sytuacji, gdy jego status procesowy kwestionuje organ odwoławczy. Dlatego też poddał zaskarżone postanowienie merytorycznej kontroli. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.