II SA/Rz 377/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. M. kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 1981/4 w miejscowości W. Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku P. W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], znak [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr ewid. 1981/4, położonej w miejscowości W., w obrębie nr [...], gmina [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że ustalone wymagania zostały sporządzone zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej u.p.z.p.). Teren objęty opracowaniem jest położony poza obszarem, dla którego zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo. Zamierzona inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie znajduje się także w obszarze Natura 2000. Nadto realizacja inwestycji nie wymaga przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ podał, że dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jak też stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzja została poprzedzona pozytywnymi uzgodnieniami z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej oraz Starostwem Powiatowym [...]. W odwołaniu kierowanym do SKO, Z. M. zarzucił, że w postępowaniu nie uwzględniono zgłaszanych przez niego zastrzeżeń. Podniósł, że planowana inwestycja nie została uwzględniona na mapie i nie określa odległości od granicy jego działki. Nadto podał, że inwestycja pozbawia go dostępu do drogi publicznej nr 1985. SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazało, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium stwierdziło też, że realizacja przedmiotowej nie pozbawi skarżącego możliwości wykonywania przysługujących mu praw. Naprowadziło, że w toku postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie można skutecznie korzystać z argumentów dotyczących ewentualnego pozbawiania możliwości wykonywania przysługującego prawa. Kolegium podniosło, że odwołujący oczekuje na etapie ustalania warunków zabudowy - wskazania usytuowania obiektu na działce, co nie jest możliwe. Lokalizacja obiektu budowlanego na działce zasadniczo jest rozstrzygana dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do obaw odwołującego odnośnie pozbawienia możliwości dojazdu wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W końcowej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w decyzji zawarty jest warunek, aby inwestycja nie ograniczała dostępu do drogi publicznej. Z przeprowadzonej analizy wynika, że dojazd do budynków odbywać się będzie istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi gminnej nr 1985. Nadto dodało, że nie może także stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy kwestionowanie na tym etapie postępowania mapa, która stanowi m.in. podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego. W skardze do WSA Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błędną interpretację odnośnie rzeczywistych faktów oraz niezwrócenie uwagi na bezczynność osób prowadzących postępowanie i wydających decyzję o warunkach zabudowy, a także pominięcie faktu, że działka nr 1981/4, położna w miejscowości W. znajduje się na terenach zabudowy istniejącej i projektowanej. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i błędnie interpretuje przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie jak w odwołaniu podniósł, że Kolegium nie ustosunkowało się do jego zastrzeżeń. Nadto zarzucił organowi I instancji brak zainteresowania odnośnie drogi gminnej nr 1985, która jest wadliwie oznaczona i dodał, że droga ta została rzeczywiście wchłonięta przez przylegające działki. W jego ocenie decyzja pozbawia go możliwości korzystania z istniejącej drogi. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż z działki nr 1981/4 istnieje zjazd na drogę nr 1985. Na mapie droga ta jest oznaczona linią ciągłą, która w rzeczywistości nie istnieje. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Według organu odwoławczego decyzja o warunkach zabudowy wbrew twierdzeniom skarżącego nie kwestionuje granic jego działki ani nie pozbawia go możliwości korzystania z drogi dojazdowej. W piśmie z dnia 25 maja 2013 r. P. W. złożyła do sprawy wyjaśnienia. Jej zdaniem, zarzut dotyczący wchłonięcia drogi do jej działki jest bezpodstawny. Droga jest własnością Gminy [...] a strona może z niej tylko korzystać a nie zarządzać. Kolejne wyjaśnienia złożył do sprawy także skarżący Z. M., który ponowił zarzuty o możliwości pozbawienia go dojazdu do własnej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zobowiązuje to Sąd pierwszej instancji do zestawienia działań Wójta i SKO z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 649 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Podstawę materialno-prawną decyzji stanowi w szczególności art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Według jego treści obowiązującej w chwili wydania kontrolowanych aktów, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast warunki wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa materialnego oraz procesowego rozpoznając wniosek inwestora. Przede wszystkim zachowano wymóg dobrego sąsiedztwa, nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, a inwestowana nieruchomość nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu rolnego i leśnego na nierolny i nieleśny. Nie ulega też wątpliwości, że istniejące na działce uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek zgodnie z jego treścią zaś SKO ustosunkowało się do wszystkich zarzutów jakie strona skarżąca zgłosiła w swym odwołaniu. Przechodząc do oceny wyrażonych w skardze zarzutów należy uznać je za nieuzasadnione. Podstawowy zarzut skarżącego opiera się na tym, że działka, na której wnioskodawczyni projektuje swą inwestycję obejmuje teren istniejącej drogi. Wobec tak skonstruowanego zarzutu, należy wyjaśnić skarżącemu że decyzja o warunkach zabudowy nie ma takiego skutku aby pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiadujących dostępu do dobra publicznego jakim jest droga. W jej treści organ zobowiązany jest ustalić czy nieruchomość objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. Jest to jeden z warunków wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, o czym przesądza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Ponadto kontrolowane decyzję nie są też w stanie zmienić istniejących granic nieruchomości. Sąd wyjaśnia skarżącemu, że w obecnym porządku prawnym osoba fizyczna nie może stać się właścicielem drogi publicznej. Wnioskodawczyni nie nabyła prawa do drogi. Gdyby takie stwierdzenie zostało wyrażone przez organy, to ich rozstrzygnięcia byłyby wadliwe rażąco. Organ stosując przepisy u.p.z.p. zobowiązany jest kierować się przebiegiem granic działek ich powierzchnią i innymi danymi wynikającymi z kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500. O obowiązku dostarczenia mapy w tej skali stanowi przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 u.p.z.p.. Nie ma wątpliwości, iż taka mapa została dostarczona przez wnioskodawczynię a organy nie miały podstaw aby odmówić jej wiarygodności. Kopia mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma walor dokumentu urzędowego, którego treścią Wójt i SKO są związane przy rozpoznawaniu wniosku. Ponadto, kwestie związane z faktycznym korzystaniem z drogi dla ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu normowanym przez u.p.z.p. są właściwie obojętne. Świadczy o tym art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowiąc, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jeżeli skarżący zostanie pozbawiony lub ograniczony w korzystaniu z urządzenia użyteczności publicznej jakim jest doga gminna, to powinien starać się chronić swój interes prawny innymi środkami prawnymi niż kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ kontrolowana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia mogącego skutkować ograniczeniem właścicieli działek sąsiadujących w dostępie do drogi gminnej, to nie może być mowy o naruszeniu praw podmiotowych Z. M. Nie znalazł także potwierdzenia zarzut nieustosunkowania się organów do zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń. Zastrzeżenia te zostały bowiem omówione i ocenione w decyzji wydanej przez SKO jak również w decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego nie zostały naruszone przepisy k.p.a. gwarantujące stronie czynny udział w czynnościach postępowania jak również nie została naruszona zasada dwuinstancyjności procesu administracyjnego. Ponieważ Sąd nie doszukał się innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa, to należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.