II SA/Rz 378/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Nadleśnictwa A. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 KPA po rozpatrzeniu odwołania F. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji powołaną wyżej decyzją wydaną w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nakazał F. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 5,05 m x 3,85 m, usytuowanego na działce nr 33 położonej w miejscowości T., będącej własnością Skarbu Państwa a w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo A. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, iż przedmiotowy budynek letniskowy w dacie jego realizacji tj. w lipcu 1992 r. został usytuowany na terenie, który zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U. (zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w U. z dnia 18 stycznia 1990 r., Nr [...] i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia 2 marca 1990 r.) oznaczony jest symbolem "0 2 RL". Symbol ten oznacza teren leśny, na którym ustalono zakaz zabudowy, poza wyjątkiem na rzecz tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do za-lesień i szkółek drzew leśnych. Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, iż usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wypełnia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wobec czego nie ma możliwości jego legalizacji. Odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego złożył F. C. wnosząc o jego uchylenie w związku z faktem, że przy budowie domku letniskowego poniósł znaczne nakłady, a natychmiastowa rozbiórka byłaby dla niego zbyt dotkliwa, poza tym jako użytkownik domku dba o przyległy teren utrzymując go w należytym porządku. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, iż decyzja organu I instancji musi ulec uchyleniu w związku ze zmienioną wskutek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnią przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (wyrok NSA z 18.01.2008 r., II OSK 1893/06, wyrok NSA z 06.11.2007 r., OSK 1454/06). Organ odwoławczy podniósł, iż z orzecznictwa tego wynika, że skutki samowoli budowlanej (a taka występuje w niniejszej sprawie) na gruncie powołanego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym jednak nie tych, które obowiązywały w dacie popełnienia tej samowoli, lecz przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji rozbiórkowej. Organ odwoławczy zalecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ocenę czy przedmiotowy obiekt budowlany, pełniący funkcje użytkową budynku letniskowego, narusza obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego, określające sposób zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym jest on usytuowany. Z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodziło się Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe -Nadleśnictwo A., które złożyło na nią skargę do tut. Sądu wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji". Zaskarżonej decyzji zarzuciło rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: * art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 12 § 1 KPA przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania dowodowego przez co została naruszona zasada szybkości postępowania, * art. 136 KPA poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Według wnoszącego skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien samodzielnie ustalić czy działka nr 33, na której znajduje się przedmiotowy domek letniskowy jest objęta obowiązującym obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchylając zatem decyzję pierwszoinstancyj-ną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy dopuścił się, zdaniem strony skarżącej, do przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a tylko taka sytuacja uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 KPA. Składający skargę zwrócił uwagę, iż w innych sprawach o tożsamym przedmiocie postępowania (tj. dotyczących nakazania rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr 32 i nr 33 położonych w T.) organ II instancji nie zakwestionował rozstrzygnięć podjętych w I instancji. W skardze podniesiono również, iż położna w T. działka nr 33 stanowi las ochronny w związku z decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Nr [...] z dnia [...] września 1999 r.). Wskazano, iż obszar ten jest także objęty dodatkową ochroną w formie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Powyższe skutkuje, w ocenie strony skarżącej, niemożliwością przeznaczenia przedmiotowej działki pod zabudowę. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do tej działki nie mogłaby zostać wydana również z powodu, iż działka ta, jak też działki sąsiednie nie posiadają dostępu do drogi publicznej, poza tym ewentualna zabudowa wymagałaby zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co w związku z charakterem obszaru stanowiącego las jest niemożliwe wobec treści ustawy o ochronie gruntów leśnych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić przy rozstrzyganiu wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Sytuacja taka wprawdzie w niniejszej sprawie nie wystąpiła, jednakże doszło do zmiany wykładni przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, przez co niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w części dotyczącej ustalenia czy przedmiotowy obiekt nie narusza ustaleń planu przestrzennego obowiązującego obecnie dla terenu, na którym został on usytuowany, bowiem postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie było prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia jest bezsporny. Skarżący F. C. w 1992 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr 33 położonej w miejscowości T., będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo A. wybudował budynek letniskowy o wymiarach 5,05 m x 3,85 m. Budynek w dacie jego realizacji został usytuowany na terenie, który zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U. oznaczony był symbolem "0 2 RL", który oznacza teren leśny, na którym ustalono się zakaz zabudowy, poza wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do za-lesień i szkółek drzew leśnych. Właścicielem przedmiotowego obiektu jest F. C., który na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1.04.1992 r. zawartej z Zakładem Energetycznym, na czas nieokreślony dzierżawił nieruchomość o powierzchni 300 m2, na której znajduje się domek. Konsekwencją takiego stanu faktycznego sprawy jest stwierdzenie, że z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zasadą wynikającą z ustawy Prawo budowlane z 1974 r. była legalizację popełnionej samowoli, w trybie art. 40 i art. 42 ustawy. Wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy była obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w punkcie 1 oraz 2. Stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, między innymi, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 40 który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ zasadą Prawa budowlanego z 1974 r. była legalizacja samowoli budowlanej, dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę, przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w ustępie 2, należy oceniać wg stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy. W orzecznictwie stanowisko takie w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. było jednolite. Obowiązywało ono również po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Przykładowo należałoby tutaj wskazać wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. SA/Gd 860/84, wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r. sygn. I SA 1933/81 (ONSA 1981/2 poz. 94), wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2005r. sygn. II OSK 1032/04, czy wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 119/06). Wskazana wyżej i utrwalona już linia orzecznictwa zakwestionowana została w wyrokach wydanych w sprawach sygn. II OSK 1893/06, sygn. II OSK 1318/06 i sygn. II OSK 1454/06. Według wyrażonych tam poglądów, w odniesieniu do przepisów o planowaniu przestrzennym przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oceniać należy zawsze według stanu z daty orzekania przez organy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela, gdyż w istocie rzeczy powoduje ono naruszenie zasady nieretrokacji, bowiem przepisom o planowaniu przestrzennym, w tym również obowiązującym w dacie orzekania planom zagospodarowania przestrzennego, nadaje ono moc wsteczną. Sąd opowiada się natomiast za przedstawioną na wstępie linią orzecznictwa wedle której ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. winna być dokonywana wg stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu. Ponieważ organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i zamieścił wytyczne bazując na poglądzie wyrażonym w orzecznictwie na gruncie innej sprawy, którego to poglądu Sąd orzekający nie podziela, dlatego zaskarżona decyzja musiała ulec uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę WINB rozpozna odwołanie F.C. od decyzji organu I instancji pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r., przy uwzględnieniu wykładni przepisu art. 37 ust. 1 dokonanej w tej sprawie przez Sąd. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł Sąd po myśli art. 200 P.p.s.a.