II SA/Rz 378/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 378/09 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. R. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) z [...].03.2009 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: W dn. 12.09.2008 r. M. R. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej PINB) w R. wniosek o wznowienie postępowania "zgodnie z poleceniem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 29.08.2008 r." w sprawie "wybudowania niezgodnie z prawem gnojownika (bez pozwolenia i w odległości 3,5 m), zbiornika na gnojówkę (bez pozwolenia i w odległości 13 m od studni) oraz sieci wodociągowej. PINB w R. wezwał wnoszącego do uzupełnienia braków wniosku w aspekcie przedmiotu postępowania, podając jednocześnie, iż "ta sprawa" została zakończona decyzją z [...].08.2007 r. nr [...], na mocy której umorzono postępowanie w sprawie istniejącej gnojowni przy budynku inwentarskim na dz. nr 197 w Z., należącej do J. I. M. R. w piśmie z 29.09.2008 r. stwierdził m.in., że o decyzji ostatecznej dowiedział się z pisma PINB z dnia 19.09.2008 r., a otrzymanego w dn. 24.09.2009 r. PINB w R. decyzją z [...].12.2008 r. nr [...] powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 147, 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną organu z [...].08.2007 r. nr [...], na mocy której umorzono postępowanie w sprawie istniejącej gnojowni przy budynku inwentarskim na dz. nr 197 w Z., należącej do J. I. Opisując w uzasadnieniu kwestię wniesienia wniosku o wznowienie postępowania oraz wyjaśnienie M. R. co do terminu, w którym powziął wiadomość o wydaniu decyzji ostatecznej, PINB w R. doszedł do wniosku, że wniosek o wznowienie został "wniesiony nieskutecznie". Argumentacja organu sprowadza się do tego, że skoro w dacie żądania wznowienia postępowania strona nie wiedziała o fakcie istnienia w obrocie decyzji ostatecznej, to nie mogła skutecznie w tym dniu, tj. 12.09.2008 r. żądać wznowienia postępowania, albowiem o przedmiocie wznowienia – decyzji dowiedziała się dopiero w dn. 29.09.2008 r. Dalsza część uzasadnienia zawiera przywołanie stanowiska judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego, które mają wspierać wywody organu I instancji. Decyzję doręczono wyłącznie M. R. M. R. od powyższej decyzji wniósł odwołanie zarzucając jej rażące naruszenie "art. 28, 145 § 1 ust. 1 i 4, § 2, art. 148 § 1 i 2, art. 150 § 2" oraz przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "przywrócenie praw strony". Po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji PINB w R. WINB opisaną na wstępie decyzją z [...].03.2009 r. nr [...] postanowił utrzymać w mocy decyzję I instancji, w podstawie prawnej powołując się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przytaczając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie przytoczono przepisy k.p.a. normujące podstawy wznowienia postępowania oraz reguły prowadzenia wstępnej fazy tego szczególnego trybu kontroli decyzji ostatecznej. Organ II instancji podkreślił, że PINB w R. badał kwestię zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Eksponując, iż wniosek o wznowienie nosi datę 12.09.2008 r., a M. R. sam oświadczył, że o decyzji organu powiatowego z [...].08.2007 r. dowiedział się dopiero w dn. 24.09.2008 r., organ odwoławczy podzielił pogląd I instancji, że podanie o wznowienie "nie zostało złożone skutecznie". Tym samym nie zostały spełnione wymagania z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., zaś pozostałe zarzuty w tej sytuacji nie mają znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz "przywrócenia praw strony", a także obciążenia kosztami "sądowymi i adwokackimi" skarżony organ. Skarga zawiera zarzut rażącego naruszenia art. 28, art. 145 § 1 pkt 1 i 4, § 2, art. 148 § 1 i 2, art. 150 § 2 k.p.a. oraz § 21 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980 r. Skarżący wywodzi, że był stroną toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej gnojowni na działce sąsiada, a obiekt ten zlokalizowano sprzecznie z prawem. M. R. wywodzi, że organ I instancji kłamie, że o decyzji ostatecznej dowiedział się więcej niż 30 dni przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania i zażądał wskazania tej daty. Wywodzi, że nie udostępniano mu wglądu do akt sprawy, w której wydano decyzję o umorzeniu postępowania dotyczącego gnojownika, co się tyczy działania organu odwoławczego to organ ten miał pominąć celowo podnoszone przez niego zarzuty. W konkluzji skarżący wniósł o wnikliwe rozpatrzenie skargi, ponieważ "Nadzór Budowlany wyszkolony przy ognisku i piwie rażąco narusza prawo, stosuje je wybiórczo, a to stwarza podejrzenie o korupcję". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 2.11.2009 r., jak i w trakcie rozprawy przed Sądem skarżący podtrzymał złożoną skargę i wywodził, że organ nadzoru budowlanego celowo nie informował go o decyzji ostatecznej dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego – gnojownika na działce J. I. M. R. uważa, iż to, że złożył wniosek o wznowienie postępowania w dn. 12.09.2008 r. nie powinno uniemożliwiać mu skutecznego domagania się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w R. z [...].08.2007 r., gdyż żądanie takie w istocie ponowił w podaniu z 29.08.2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, także z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zasadniczym powodem odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w R. z [...].08.2007 r. nr [...] było przyjęte przez ten organ w decyzji z [...].12.2008 r. nr [...], utrzymanej następnie w mocy przez WINB decyzją z [...].03.2009 r. nr [...], stanowisko wedle którego M. R. wnosząc w dn. 12.09.2008 r. podanie określone jako żądanie wznowienia postępowania, wniósł je "nieskutecznie", albowiem o przedmiocie wznowienia – decyzji ostatecznej z [...].08.2007 r. dowiedział się dopiero po doręczeniu mu pisma przez PINB w dn. 24.09.2008 r. Odmawiając wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną PINB w R. powołał się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 147 i 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W pierwszej kolejności, zanim Sąd dokona oceny legalności zaskarżonych decyzji konieczna jest rekapitulacja treści powołanych przez I instancję przepisów. Wnioskiem z 12.09.2008 r. skarżący domagał się "wznowienia postępowania w sprawie wybudowania niezgodnie z prawem gnojownika", aczkolwiek w podaniu tym nie wskazał na to, aby wiedział jaką decyzją ostateczną i czy w ogóle zakończyło się postępowanie w tej sprawie. W treści swego podania wywodził, że pozbawiono go praw strony. PINB w R. uznał, że wniosek ten spowodował wszczęcie jednego z przewidzianych procedurą administracyjną nadzwyczajnych trybów, regulowanego przepisami art. 145 - 152 k.p.a., skoro wezwał wnoszącego pismem z 19.09.2008 r. o wyjaśnienie, kiedy dowiedział się o jego ostatecznej decyzji z [...].08.2007 r., mocą której umorzono postępowanie w sprawie istniejącej gnojowni. W piśmie tym nie wskazano wnioskodawcy treści przepisów k.p.a. normujących podstawy wznowienia i nie pouczono go o ustawowym terminie do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wyjątkowy, nadzwyczajny charakter tego trybu wynika z faktu, iż stwarza on możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub w art. 145 a § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe i w jego pierwszej fazie właściwy organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także, czy został zachowany określony w art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania. Przejście do drugiej fazy postępowania wznowieniowego, polegającej na badaniu ustawowych przesłanek charakterystycznych dla tego trybu, możliwe jest wyłącznie po wykluczeniu zaistnienia przeszkód natury formalnej (np. uchybienie terminu). Dopiero negatywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dla skutecznego wszczęcia trybu wznowieniowego konieczne jest dochowanie określonych wymogów formalnych, wśród których istotną rolę odgrywa w myśl art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., warunek złożenia wniosku o wznowienie postępowania w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku domagania się wznowienia postępowania z powołaniem się na uchybienie opisane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. niezawiniony brak udziału w postępowaniu przez stronę) biegnie od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji (por. także E. Klat-Wertelecka, L. Klat-Wertelecka: Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, "Samorząd Terytorialny" 2006, nr 7-8, s. 125). Niewątpliwie w art. 148 § 2 k.p.a. określono zarówno termin początkowy do wniesienia podania o wznowienie przez pominiętą w postępowaniu stronę (dies a quo), jak i termin końcowy (dies a quem). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie wniesienia wniosku o wznowienie po terminie obliguje właściwy organ administracji do odmowy wznowienia postępowania, co następuje w formie decyzji, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 29.03.2007 r., VII SA/Wa 2057/06, LEX nr 337447). W wyroku z 21.02.2007 r. I OSK 522/06 (LEX nr 347997) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nieważne jest, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji, niemniej jednak przytoczony przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji. I tego faktu nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. Aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. Orzeczenia te nie dotyczą zatem przypadku, jaki miał miejsce w przedmiotowej sprawie. W praktyce należy odpowiedzieć, czy trafnie organy orzekające przyjęły, że skoro podanie o wznowienie zostało przez M. R. wniesione zanim dowiedział się o istnieniu ostatecznej decyzji, to uzasadnione było decydowanie o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu ustalenie to jest negatywne dla orzekających w sprawie organów. Niesporne jest, że M. R. w podaniu z 12.09.2008 r. nie przytoczył przedmiotu wznowienia – decyzji ostatecznej PINB w R. z [...].08.2007 r., albowiem o tej decyzji wówczas nie wiedział. Odpowiadając na wezwanie tego organu przyznał w swoim piśmie z 30.09.2008 r., że o jej istnieniu dowiedział się dopiero w dn. 24.09.2009 r. Odpowiedź M. R. na wezwanie organu zarazem zawiera taką treść, z której można wnioskować, że stanowi podtrzymanie żądania wznowienia postępowania, oprócz poruszanych w nim innych kwestii, skoro kwestionuje się w nim prawidłowość usytuowania gnojownika na działce J. I. Gdyby tę odpowiedź traktować jako odrębne żądanie wznowienia postępowania, to niewątpliwie zostałoby ono wniesione z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W tej sytuacji zdaniem Sądu, na organie I instancji spoczywał obowiązek wynikający z treści art. 9 k.p.a. udzielenia M. R. niezbędnej wskazówki, z treści której wynikałoby, jakie reguły formalne normują termin wnoszenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Skoro to organ powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła nieznajomości prawa, to PINB w R. nie udzielając stosownej informacji skarżącemu o możliwości wniesienia kolejnego podania o wznowienie postępowania w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., a wydając już po jego upływie decyzję o odmowie wznowienia postępowania, naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 9 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Warto zauważyć, że w wyroku WSA w Poznaniu z 12.06.2006 r. V SA/Po 163/08 (LEX nr 500143) Sąd ten wywiódł, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP, sposób rozumienia art. 9 k.p.a. Pogląd powyższy podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. W realiach rozpatrywanej sprawy można sformułować pogląd ogólniejszej natury: nie do przyjęcia jest stanowisko, że w sytuacji, gdy organ z udziałem strony ustali niewątpliwie, że wniosła ona podanie o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przed rozpoczęciem biegu terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a., uzasadniona będzie odmowa wznowienia postępowania, zanim organ udzieliłby stronie zgodnie z art. 9 k.p.a. należytej i wyczerpującej informacji, jaka pozwoliłaby złożyć podanie o wznowienie w trakcie biegu miesięcznego terminu od dnia, kiedy strona dowiedziała się o ostatecznej decyzji, którą w tym trybie zamierzała zakwestionować. Utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji PINB w R. dotkniętej wyłuszczonym powyżej uchybieniem proceduralnym oznacza z kolei, że zaskarżoną decyzję WINB wydał z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadnia jej uchylenie po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Błędne przyjęcie, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione "prawnie nieskutecznie" oznacza, że organ I instancji nie może z tej przyczyny odmówić wznowienia postępowania. W toku postępowania wznowieniowego uwzględniając także inne osoby, którym przysługuje przymiot strony postępowania nadzwyczajnego, rzeczą PINB w R. będzie w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego o uiszczenie opłaty skarbowej od wniosku o wznowienie, a następnie rozstrzygnąć, czy M. R. jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu z [...].08.2007 r. Zarzuty w tym zakresie formułowane w skardze wobec treści decyzji I instancji ograniczającej się do odmowy wznowienia postępowania z powodu nie złożenia podania w terminie ustawowym, były przedwczesne. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa, sąd uznał za zbędne opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej.