II SA/Rz 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Przedmiotem skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [.] jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] listopada 2015 r. nr N [.], w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu, którą wydano w następującym stanie sprawy; Przed Starostą Powiatu [.] toczyło się postępowanie w sprawie trwałego zarządu działki nr 1893/2 w [.], w oparciu o zawiadomienie z dnia 12 grudnia 2001 r. Wydana w sprawie decyzja z dnia [.] stycznia 2002 r. [.] w sprawie ustalenia trwałego zarządcy i wysokości opłaty rocznej została uchylona przez Wojewodę [.] decyzją z dnia [.] marca 2002 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w celu uregulowania w pierwszej kolejności stanu prawnego nieruchomości. Postanowieniem z dnia [.] kwietnia 2002 r. Starosta zawiesił postępowanie w sprawie. Podaniem z dnia 14 maja 2015 r., powołując się na art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087), Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [.] zwrócił się do Starosty Powiatu [.] o wydanie decyzji stwierdzającej przejście w trwały zarząd wnioskodawcy gruntów oznaczonych jako działki nr 1893/1, 1893/2, 1893/3 i 1893/4 położonych w [.], stanowiących rzekę [...]. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.], Starosta podjął postępowanie w sprawie, w której je zawiesił w/w postanowieniem z dnia [.] kwietnia 2002 r. Decyzją z dnia [.] lipca 2015 r. Starosta stwierdził przejście w trwały zarząd działki nr 1893/1 na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [.]. Z kolei decyzją z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.], Starosta: 1) ustanowił trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [.] na działkach nr 1893/2 o pow. 17,3888 ha, nr 1893/3 o pow. 1,3543 ha i nr 1893/4 o pow. 6,0935 ha, położonych w [.], objętych księgą wieczystą [.] /2, stanowiących własność Skarbu Państwa, 2) ustalił cenę nieruchomości na łączną kwotę 90 200,00 zł 3) ustalił opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu działkami według stawki procentowej 0,3% ich ceny, tj. 270,60 zł, 4) stwierdził, że opłaty roczne uiszczane będą przez cały okres trwałego zarządu w terminie do 31 marca każdego roku za dany rok z góry, począwszy od 2016 r., 5) stwierdził, że opłata roczna za rok 2015 w wysokości 67,65 zł płatna będzie w terminie 1 miesiąca od dnia ostateczności decyzji, 6) wskazał, że opłat należy dokonywać na konto Starostwa Powiatowego w [.] lub kasie Starostwa, 7) zastrzegł, że opłata roczna może być aktualizowana z urzędu albo na wniosek jednostki organizacyjnej w drodze decyzji, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie, nie częściej jednak niż raz w roku, 8) stwierdził, że przekazywane w trwały zarząd działki przeznaczone są dla realizacji zadań publicznych związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych, regulacji przepływów i ochroną przed powodzią, 9) stwierdził, że objęcie nieruchomości w trwały zarząd nastąpi na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, który zostanie spisany w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 44, art. 82, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 87 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 782). W ocenie Starosty działki nr 1893/2, 1893/3 i 1893/4 nie podlegały, tak jak działka nr 1893/1, przepisom ustawy – Prawo wodne. W odwołaniu od decyzji z dnia [.] sierpnia 2015 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [.] zarzucił, że wydano ją bez wniosku jednostki organizacyjnej, o którym mowa w art. 44 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wniosek z dnia 14 maja 2015 r. składano bowiem w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano ponadto, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takimi są zaś działki nr 1893/2, 1893/3 i 1893/4. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że Starosta prawidłowo przyjął, iż działki nr 1893/2, 1893/3, 1893/4 nie podlegały działaniu przepisów ustawy - Prawo wodne, gdyż ustawa ta dotyczy gruntów pokrytych wodami. Ww. działki w ewidencji gruntów oznaczone są zaś jako lasy, pastwiska, grunty zakrzewione, nieużytki i inne - bez wód płynących. Prawo wodne nie rozstrzyga, kiedy powinno dojść do ustalenia linii brzegowej, czy powinno to mieć miejsce przed ustanowieniem trwałego zarządu. Wskazuje tylko, na czyje żądanie może to nastąpić. Dlatego należało się w tym zakresie oprzeć na danych z ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, że decyzję wydano bez wniosku zainteresowanej jednostki organizacyjnej, ponieważ takowy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [.] złożył, tyle że decyzję wydano na innej podstawie prawnej, aniżeli wskazana w podaniu, do czego organ był uprawniony. W skardze Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [.] zarzucił naruszenie: 1) art. 61 § 1 w zw. z § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej zwanej: "K.p.a.") poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, 2) art. 44 § 2 w zw. z art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku wniosku strony, 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Rzeszowskiego, 4) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 5) art. 14a ustawy – Prawo wodne, 6) art. 7 i 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, 7) art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, 8) art. 43 § 1 w zw. z art. 44 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony skarżącej postępowanie w sprawie było prowadzone bez jej wniosku, o którym mowa w art. 44 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a Starosta nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania na jej żądanie oparte na przepisie art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Prowadzenie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeżeli chodzi zaś o stan faktyczny na działkach objętych wnioskiem to dostarczono organowi zdjęcia z portalu internetowego Geoportal wskazujące, że ich część pokryta jest wodą. Dlatego niedopuszczalne było czynienie ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie danych z ewidencji gruntów. Na tej podstawie zażądano uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż przedwczesne byłoby odniesienie się do wszystkich jej zarzutów. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że postępowanie, które zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. zostało wszczęte z urzędu, o czym Starosta zawiadomił pismem z dnia 12 grudnia 2001 r. Jako podstawę wszczęcia postępowania organ wskazał jedynie art. 61 § 1 K.p.a. Jego przedmiotem było stwierdzenie trwałego zarządu jedynie odnośnie działki nr 1893/2 położonej w obrębie D. We wniosku z dnia 14 maja 2015 r., który wpłynął do Starostwa w dniu 19 maja 2015 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [.], (dalej RZGW) odwołując się do art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087) zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji stwierdzającej przejście w trwały zarząd RZGW gruntów oznaczonych jako działki nr 1893/1, nr 1893/2, 1893/3 i nr 1893/4 położonych w obrębie [.] gmina [.], stanowiących rzekę [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowe działki stanowią grunt rzeki [...], która zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, została przypisana tej jednostce organizacyjnej. Na podstawie art. 19 w/w ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. grunty pokryte wodami przechodzą z dniem 30 lipca 2005 r. w trwały zarząd odpowiednich jednostek zarządzających tymi wodami. Starosta rzeczywiście nie zawiadomił wnioskodawcy o wszczęciu postępowania, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 61 § 4 K.p.a., lecz w tym wypadku jest to uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro to RZGW złożył wniosek w tej sprawie i brał udział w postępowaniu a po otrzymaniu z Urzędu Miejskiego w [.] zaświadczenia oraz zgromadzeniu wypisów z rejestru gruntów, postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r. podjął postępowanie dotyczące działki nr 1893/2. Dnia [.] lipca 2015 r. Starosta wydał decyzję, którą częściowo rozpoznał wniosek RZGW stwierdzając – zgodnie z jego treścią w tym zakresie – na podstawie art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw oraz przywołanego we wniosku Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r., przejście w trwały zarząd RZGW w [.] gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w [.] obr. [...] D., oznaczonego jako działka nr 1893/1 o powierzchni 34,2070 ha, położonego pod rzeką [...], obj. księgą wieczystą nr [.] /2. W odniesieniu do pozostałych działek objętych wnioskiem z dnia 14 maja 2015 r. wykonany został operat szacunkowy i decyzją z dnia [.] sierpnia 2015 r. Starosta powołując się na przepisy art. 44, art. 82, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 87 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami, ustanowił trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz RZGW w [.] dotyczący działek nr 1893/2, nr 1893/3 i nr 1893/4 stanowiących własność Skarbu Państwa, ustalił cenę nieruchomości i zawarł rozstrzygnięcia dotyczące opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. Jak wskazano wcześniej, po rozpatrzeniu odwołania RZGW od tej decyzji, którego głównym zarzutem było rozpoznanie wniosku na podstawie prawnej, która nie powinna mieć w sprawie zastosowania z uwagi na zapisy art. 21, art. 21a, art. 15 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [.] listopada 2015 r. utrzymał decyzję Starosty w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom RZGW decyzja organu I instancji nie została wydana bez wniosku jednostki będącej administratorem przedmiotowych działek. Sprawy co prawda nie rozstrzygnięto na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, jak tego chciała strona, ale to rolą organu jest ustalenie, jakie przepisy prawa materialnego stanowić będą podstawę rozstrzygnięcia. Tymczasem umknęło uwadze organów, że rozstrzygały zupełnie inną sprawę niż zainicjowana wnioskiem z dnia 14 maja 2015 r. Inną bowiem sprawą w znaczeniu materialnoprawnym jest stwierdzenie w drodze decyzji, o którym mowa w art. 19 w/w ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne, inną zaś ustanowienie trwałego zarządu na mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio – urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym tą ustawą. Według ust. 2 tego przepisu przejście mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Sformułowanie obu ustępów art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, jasno przesądza, że decyzja w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdza przejście w trwały zarząd odpowiednich jednostek wód oraz gruntów pokrytych wodami stanowiących własność Skarbu Państwa – z dniem wejścia w życie tej ustawy. Decyzja właściwego starosty odnosić się musi do stanów faktycznych, które zaistniały z chwilą określoną w omawianej normie prawnej. Starosta w tym przypadku nie ustanawia więc trwałego zarządu lecz stwierdza przejście określonego w ust. 1 mienia w trwały zarząd z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W sprawie opartej na przepisie art. 19 w/w ustawy, którą inicjuje wniosek zainteresowanego, organ powinien więc zbadać czy w dniu 30 lipca 2005 r. spełnione zostały przesłanki faktyczne i prawne określone w tym przepisie i stosownie do ustaleń w powyższym zakresie wydać decyzję. Jeśli przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. postępowanie nie pozwala na orzeczenie zgodne z żądaniem zainteresowanego, Starosta winien wydać decyzję odmowną a nie przechodzić na inną podstawę prawną, która – jak w tym wypadku – odnosi się do zupełnie innej sprawy w znaczeniu materialnym. Zdaniem Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że czym innym jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa trwałego zarządu określonych wód i gruntów, które dotyczy stanów faktycznych istniejących w dacie wejścia w życie ustawy a nie w dacie wydania decyzji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 90/12 – Lex nr 1166226), czym innym jest natomiast ustanowienie trwałego zarządu, w oparciu o art. 44 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym przypadku trwały zarząd powstaje z chwilą, w której decyzja administracyjna ustanawiająca taki zarząd stanie się ostateczna. Z powyższych rozważań jasno wynika, że z uwagi na uregulowania art. 19 ustawy zmieniającej i art. 44 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być mowy o tym, że w tym wypadku organ nie jest związany podstawą prawną wniosku zainteresowanego i sam jej poszukuje. Rzeczą organów jest rozstrzygnięcie odnoszące się do konkretnego, wyraźnie określonego żądania strony, a w tym przypadku przepisy wyraźnie różnicują stwierdzenie przejścia w trwały zarząd i jego ustanowienie. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga sprawy, którą zainicjował wniosek z dnia 14 maja 2015 r., czym naruszono przepisy art. 61 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz prawo materialne, tj. art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. i art. 44 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy ustalą stan faktyczny wyznaczony normą art. 19 ustawy zmieniającej istniejący na datę wejścia w życie tej ustawy. Ocenią zebrany w toku postępowania materiał dowodowy stosownie do reguł art. 80 K.p.a. i rozstrzygną sprawę stosownie do wyników ustaleń, wydając stosowną decyzję. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.