II SA/Rz 380/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. sp. k. kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [....], dalej "Spółka", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie mobilnej kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w dniu [...] października 2017 r. pod kątem prawidłowości realizacji regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w zakresie zgodności wykonywania przez Spółkę transportu drogowego na linii komunikacyjnej S. – R. – B. – S. z przepisami i warunkami określonymi w zezwoleniu o nr [...] z dnia [...].08.2016 r. na linię regularną: S. – R. –B. – S., stwierdzono niezatrzymanie się na przystankach wymienionych w obowiązującym rozkładzie jazdy tj.: w W. pn. "[...]", w P. pn. "[...]", w D. pn. "[...]", w B. pn. "[...]", w S. pn. "[...]", w G. pn. "[...]", w P. pn. "[...]". Kontrolujący sporządzili "Protokół kontroli drogowej" z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wraz z "Opisem stwierdzonego naruszenia" stanowiącym załącznik do Protokołu kontroli drogowej, podpisany przez kierowcę bez uwag. W związku ze stwierdzeniem powyższego naruszenia Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu o nr 0001734 z dnia [...].08.2016 r. na linię regularną: S. – R. –B. – S. dotyczących niezatrzymywania się na przystankach wymienionych w obowiązującym i zatwierdzonym rozkładzie jazdy. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie wniosła Spółka zarzucając zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie argumentów uzasadniających niezatrzymywanie pojazdu na przystankach autobusowych na których nie było oczekujących podróżnych, a w konsekwencji wydania decyzji w sposób błędny w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Zarzuciła brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a także pominięcie wyjaśnień kierowcy autobusu, oraz argumentów podnoszonych w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne z dnia [...] listopada 2017 r. W konsekwencji organ błędnie przyjął, iż w sprawie nie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności, uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy tj. wydarzeń losowych, opóźnień wynikających ze znacznego natężenia ruchu podczas kursów, powstawanie zatorów drogowych związanych z przebudową drogi na kontrolowanej trasie; a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, a to występowanie na trasie robót drogowych, które spowodowały zaistnienie opóźnień. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej "u.t.d.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniło, że wykonywanie przewozów wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób, a załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1 pkt 2, 3 i ust. 1a u.t.d.). Z kolei sankcje za naruszenie tych zasad określone zostały w rozdziale 11 ustawy. W art. 92 ust. 1 u.t.d. wskazano mianowicie, że kto wykonuje przewóz drogowy naruszając obowiązki lub warunki określone wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000 zł za każde naruszenie, którą nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 u.t.d.). W załączniku do ustawy wymienione zostały naruszenia ze wskazaniem wysokości kar za poszczególne naruszenia. W L.p. 2.2 pkt 3 załącznika wskazano, że wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze w wysokości 3.000,00 zł. W rozpoznawanej sprawie w trakcie tej kontroli stwierdzono naruszenie warunków udzielonego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz przepisów u.t.d. poprzez niezatrzymanie się na przystankach wymienionych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Powyższe ustalenia kontrolujących potwierdzone zostały przez kierowcę wykonującego przedmiotowy kurs w Protokole kontroli drogowej poprzez podpisanie go bez wnoszenia jakichkolwiek uwag czy zastrzeżeń. Mając powyższe na względzie skład orzekający uznał, że doszło do naruszenia przez "A" Sp. z o.o., Sp. k., warunków określonych w zezwoleniu o nr [...] z dnia [...].08.2016 r. na linię regularną: S.– R. –B. – S., co w konsekwencji skutkować musiało nałożeniem przedmiotowej kary pieniężnej. Ustawodawca przewidział pewne sytuacje, w których odpowiedzialność administracyjna przewoźnika za stwierdzone naruszenie prawa zostaje wyłączona. Poza uregulowaniem przyjętym w art. 20a ust. 1 u.t.d. - sytuacje takie zostały dodatkowo wyraźnie wskazane w art. 92c tej samej ustawy. Przesłanka wskazana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. możliwa jest przy spełnieniu dwóch wymogów: po pierwsze - podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia; po drugie - naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Łączne wystąpienie obu wymogów musi przy tym udowodnić sam zainteresowany podmiot (na nim spoczywa ciężar ich wykazania). W ocenie składu orzekającego Spółka nie wykazała okoliczności dających podstaw do wyłączenia odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie prawa. Za takie okoliczności na pewno nie można przyjąć podnoszonych w odwołaniu twierdzeń, iż przyczyną niezatrzymania się na spornych przystankach był brak oczekujących tam podróżnych. Wydaje się, że troska o dobo podróżnych powinna polegać właśnie na tym, aby podróżny miał pewność, że kursy ujęte w rozkładzie jazdy poszczególnych przystanków dojdą do skutku, a co za tym idzie będzie miał możliwość skorzystania z nich. Kierowca wykonujący przewozy regularne osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy ma obowiązek zatrzymywania się na wszystkich przystankach wskazanych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Należy bowiem uznać, iż skoro trasa została ustalona w sposób wskazany przez przedsiębiorcę, to kierowca nie ma swobody wyboru przystanków, na których się zatrzyma i przystanków, które pominie. W ocenie składu orzekającego, wszystkie powyższe okoliczności, dawały organowi I instancji podstawę do wymierzenia odwołującej spółce kary pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. i art. 8 w zw. z 75 § 1 k.p.a,. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie wszystkich podnoszonych argumentów związanych z zaistniałą sytuacją, uzasadniających niezatrzymywanie pojazdu na przystankach autobusowych na których nie było oczekujących podróżnych, a w konsekwencji wydania decyzji w sposób błędny w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz utrzymaniu w mocy tej decyzji przez Kolegium; 2) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Marszałka Województwa [...] oraz utrzymaniu decyzji przez organ II instancji o nałożeniu kary pieniężnej nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas gdy niezatrzymywanie się na przystankach było spowodowane troską o dobro podróżnych, oczekujących na kurs na przystanku początkowym; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak zebrania oraz rozpatrzenia przez organ II instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również nieuzupełnieni materiału dowodowego w przedmiocie okoliczności wskazywanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji przy wydawaniu Decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., a w szczególności brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a także pominięcie niektórych istotnych aspektów sprawy, tj. wyjaśnień kierowcy autobusu, oraz argumentów podnoszonych w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne z dnia [...] listopada 2017 r.; 5) art. 20a ust. 1 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności, uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy, tj. wydarzeń losowych, znacznego natężenia ruchu podczas kursów, powstawanie zatorów drogowych związanych z przebudową drogi na kontrolowanej trasie, co spowodowało opóźnienie autobusu, a tym samym usprawiedliwiało niezatrzymywanie się na przystankach na których nie było oczekujących podróżnych; 6) art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d.. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przez organ I instancji podczas gdy, okoliczności sprawy i dowody wskazują, że "A" Sp. z o.o. Sp. k. nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, a to występowanie na trasie robót drogowych, które spowodowały zaistnienie opóźnień, a także niezbadanie tych okoliczności przez organ II instancji; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że "A" Sp. z o.o. Sp. k. dokonał samowolnie zmiany ustalonej trasy przejazdu i godzin odjazdu z wyznaczonych przystanków, podczas gdy w rzeczywistości takie samowolne zmiany nie miały miejsca, a przyczyną braku zatrzymania pojazdu na przystankach na których nie było podróżnych takich jak: "[...]", "[...]". "[...]", "[...]", "[...]". "[...]" oraz "[...]". była chęć wykonywania kolejnych kursów w sposób prawidłowy, przez ich realizację zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, bez opóźnień; błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ II instancji, iż "A" Sp. z o.o. Sp. k nie realizował kursów ujętych w rozkładzie jazdy, podczas gdy w rzeczywistości kursy te były realizowane, pasażerowie dysponowali pewnością że dany kurs się odbędzie, a w momencie niezatrzymania się na spornych przystankach na których nie było oczekujących, autobus i tak był opóźniony, a tym samym nie podstaw do twierdzenia, iż kursy te się nie odbyły; błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ II instancji, iż Spółka pominęła niektóre przystanki, podczas gdy w rzeczywistości przestanki te nie zostały pominięte, a kierujący pojazdem przed każdym z przystanków przejeżdżając przez zatokę autobusową zwolnił do prędkości pozwalającej mu upewnić się, iż nie ma tam oczekujących podróżnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości badając zgodność rozstrzygnięcia objętego skargą z przepisami obowiązującego prawa. Sad rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, orzekając jedynie w granicach sprawy. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania. Skarżący posiada aktualne zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie S. – R., B. – S. ze wskazaniem miejscowości, przez które przejeżdża. Zezwolenie jest ważne z dołączonym do niego i obowiązującym rozkładem jazdy, z którego wynikają przystanki, na których przewoźnik zatrzymuje się zabierając pasażerów lub ich wysadzając oraz godziny odjazdu. W dniu [...] października 2017 r. przeprowadzono tzw. kontrolę mobilną przewoźnika na tej trasie. Podczas tej kontroli stwierdzono, że przewoźnik nie zatrzymał się na wymienionych w protokole kontroli przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Z protokołu kontroli nie wynikają żadne informacje potwierdzające fakt niezabierania pasażerów oczekujących na wskazanych przystankach. Z przepisu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym wynika, że "przewóz regularny – to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami". Natomiast "przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej" – art. 4 pkt 8a ustawy. Natomiast "zezwolenie to decyzja (...) uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego. Powołane w protokole kontroli przepisy art. 18b ust. 1 pkt 7 i art. 18b ust. 2 pkt 3 zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2017 r. Z cytowanych przepisów wynika, iż wykonując regularny przewóz osób należy przestrzegać wydanego zezwolenia. Również przepis art. 92a będący podstawą nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika mówi o wykonywaniu przewozu z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu. Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie, iż obowiązkiem przewoźnika, który wykonuje regularny przewóz osób jest przejazd tylko trasą wskazaną w zezwoleniu oraz zabieranie i wysadzanie pasażerów na przystankach wyraźnie określonych w rozkładzie jazdy będącym częścią składową wydanego zezwolenia. W przepisach ustawy o transporcie drogowym mowa jest o zabieraniu pasażerów i ich wysadzaniu na przystankach. Tak więc wykonywanie warunków zezwolenia to zatrzymywanie się o określonych w rozkładzie jazdy godzinach w miejscach będących przystankami dla danej trasy. Z treści zarówno zezwolenia jak i przepisów ustawy o transporcie drogowym trudno wywieść, iż kierowca ma obowiązek zatrzymywania się na każdym przystanku. Z wykładni celowościowej przepisów tej ustawy wynika, iż regularny przewóz osób ma zaspokoić potrzeby pasażerów na określonej w zezwoleniu trasie. Skoro nikt z kontrolujących nie kwestionuje tego, iż na wymienionych w protokole kontroli przystankach nie było oczekujących pasażerów ani też nikt na tych przystankach nie wysiadał brak jest podstaw do uznania, iż takim zachowaniem przewoźnik naruszył wydane mu zezwolenie. Przewoźnik otrzymując zezwolenie ma obowiązek świadczenia usługi przewozu osób zgodnie z rozkładem jazdy, zatrzymując się na wyznaczonych przystankach, celem ich zabrania. Zdaniem Sądu nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w sytuacji braku pasażerów wsiadających i wysiadających za niezatrzymywanie się na wyznaczonych przystankach to również naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko sądu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w zw. art. 18 i art. 92 u.t.d. Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.