II SA/Rz 382/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala II SA/Rz 382/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań E. i W. P. oraz R. i J. D. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].XII.2003 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy terenu dla działki nr ew. 3695 w T. pod inwestycję Centrum Handlowe i Usługowe uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia powołując jako podstawę prawną przepis art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek sp. z o.o. I. Wydając decyzję organ I instancji uwzględnił tekst i rysunek Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta z 1977 r. w brzmieniu przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta. Plan ten zawiera ustalenia realizacyjne w oparciu o uchwałę nr [...] z dnia [...].V.1997 r. a § 6 pkt 2 lit. a, stanowi "w terenach przeznaczonych wg planu dla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, zagrodowego i jednorodzinnego dopuszcza się przeznaczenie placów i obiektów budowlanych dla świadczenia ogólnodostępnych usług dla ludności, pod warunkiem że będą to usługi nieuciążliwe dla otoczenia i nie powodujące pogorszenia dla stanu środowiska naturalnego". Po rozpoznaniu odwołań E. i W. P. oraz R. i J. D. SKO wydało decyzję kasacyjną, opierając swoje rozstrzygnięcie o art. 138 § 2 w związku z ustawą z dnia 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/. W myśl przepisów art. 87 ust. 3 cyt. ustawy Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego stracił ważność z dniem 31.XII.2003 r. Stosownie do art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy a decyzję wydaje organ o którym mowa w art. 53 ust. 4 ustawy po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Obowiązująca od 11 lipca 2003 r. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych przepisów przejściowych regulujących kwestie rozstrzygania w zmienionym stanie prawnym wniosków złożonych w dacie obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tej sytuacji z dniem 31.XII.2003 r. utrata podstawy prawnej – brak zgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie nowych przepisów, począwszy od analizy wniosku inwestora, pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji gdy z dniem 31.XII.2003 r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego utracił moc obowiązującą postępowanie ustalające warunki zabudowy wszczęte i prowadzone w 2003 r. na jego podstawie a kontynuowane w 2004 r. powinno uwzględniać fakt wygaśnięcia planu. Kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinna przebiegać w oparciu o nową ustawę to jest w sytuacji braku planu – na podstawie odrębnych przepisów prawa i po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia z 26.VIII.03 Ministra Infrastruktury. Dodatkowo należy zauważyć że zachowują ważność uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zmiany do tych planów, które utraciły ważność /plany/ na mocy art. 67 starej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 ust. 3 obowiązującej ustawy. Zmiany te zachowały ważność pomimo, że utracił moc miejscowy plan, którego zmiana dotyczyła, ponieważ art. 67 ust. 1 stanowiący o końcowym terminie obowiązywania tzw. starych planów sprzed 1995 r. nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokonanymi na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym dokonanymi po 1995 r. Zaskarżona decyzja odwołuje się do MPO zatwierdzonego uchwałą [...] z późn.zm. Po 1 stycznia 1995 r. dokonana została jedna zmiana planu uchwałą [...] z 21.V.1997 r. Na podstawie zebranego materiału nie można ustalić czy zmiana MPO z 1997 r. dotyczy terenu objętego postępowaniem. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien uwzględnić zakres obowiązywania noweli z 1997 r. do MPO, możliwości odniesienia jej rozstrzygnięć do terenu objętego wnioskiem. Decyzję tą zaskarżyła Spółka wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi skarżący naprowadzili, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymogi z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zaś wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest od tej zasady wyjątkiem. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczający wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej winien być zatem interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna zgodna jest z powołanym przepisem tylko wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji /art. 107 § 3 k.p.a./. Poza tym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznej rozstrzygnięcia sprawy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W przeciwieństwie więc do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas gdy organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w omówionym zakresie, organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się jedynie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ I instancji prowadząc postępowanie ponownie. Nie budzi wątpliwości, iż decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ na zamierzenie inwestycyjne pt. "centrum handlowe i usługowe o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 wraz z parkingiem na działce nr ew. 3695 położonej w T.". W dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji zgodnie z art. 86 cyt. ustawy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagała zmiany sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 jeżeli na tym terenie obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. W myśl przepisów art. 87 ust. 3 cyt. ustawy Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Miast [...] stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Powstaje wątpliwość, czy istnieje możliwość kontynuowania procedury ustalania warunków zabudowy w trybie art. 86 cyt. ustawy po wygaśnięciu ważności planu miejscowego. Obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych przepisów przejściowych regulujących kwestię rozstrzygania w zmienionym stanie prawnym wniosków złożonych w dacie obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem z dniem 31 grudnia 2003 r. nie ma możliwości stwierdzenia zgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo uwzględnić należy, że zachowują nadal swoją ważność uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zmiany do planów, które na mocy art. 87 ust. 3 cyt. ustawy utraciły ważność. Zmiany te zachowały ważność mimo, że utracił moc plan miejscowy którego zmiana dotyczyła, ponieważ przepis art. 67 ust. 1 stanowiący o końcowym terminie obowiązywania tzw. starych planów sprzed 1995 r. – nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym tj. dokonanymi po 1995 r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zatwierdzony uchwałą WRN z dnia [...].VI.1977 r. zmieniony został Uchwałą nr [...] Rady Miasta z [...] maja 1997 r. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest tej zmiany planu, a tym samym nie można ustalić czy zmiana MPO uchwalona w 1997 r., o której mówi organ w uzasadnieniu decyzji dotyczy terenu objętego inwestycją. Od ustalenia tej okoliczności zależy dalszy tryb postępowania i orzeczenie w tej sprawie. Jeżeli prowadząc postępowanie organ uzyska odpowiedź negatywną kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinna odbywać się w trybie przewidzianym nową ustawą. Organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie nowych przepisów począwszy od analizy wniosku inwestora pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowania tego nie może przeprowadzić organ odwoławczy albowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa musi być rozpoznana przez organy obydwu instancji. To uzasadnia stanowisko organu odwoławczego iż w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej wyczerpuje przesłanki przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd skargę oddalił.