II SA/Rz 384/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za zajęte pod drogę nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynagrodzenie na rzecz adwokat I. S. kwotę 292,80 zł /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy/ tytułem zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy. II SA/Rz 384/10 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia M. i A. S. utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2007r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. i A. S. o odszkodowanie za nieruchomości położone w T. zajęte pod drogę powiatową nr 370 oraz wzywające A. S. do wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 20008r. sygn. akt II SA/Rz 72/08 oddalił skargę M. i A. S. na wymienione na wstępie postanowienie Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) uwzględnił skargę kasacyją M. i A. S. i wyrokiem z dnia 11 marca 2010r. sygn. akt I OSK 711/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku NSA uznał za zasadny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 100 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne – mające postać ostatecznej decyzji wojewody – jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie odszkodowania za te nieruchomości, ale nie oznacza to jeszcze, że organ właściwy w sprawie zawieszenia postępowania z tej przyczyny może nałożyć na stronę wnioskującą o odszkodowanie obowiązek wystąpienia do wojewody z żądaniem wydania decyzji komunalizacyjnej. Należy mieć na względzie przepisy zawarte w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zgodnie, z którymi decyzja jest wydawana w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządu drogi i dlatego nałożenie tego obowiązku na M. i A. S. nastąpiło bez podstawy prawnej. W tej sytuacji nadal aktualna jest skarga M. i A. S. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2008r. na postanowienie Wojewody powołane na wstępie. W skardze tej skarżący wnieśli o uchylenie ostatecznego postanowienia Wojewody z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] września 2007r.; zwrot dotychczas poniesionych kosztów w wysokości 550 zł od 2002r. oraz obciążenie Wojewody całością kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podali, że w czerwcu 2002r. Zarząd Dróg Powiatowych z R. bezprawnie wszedł na działki nr 989/2, 988, 1369 i 1371/1 położone w T., stanowiące ich własność. Kosztem wymienionych działek poszerzono drogę powiatową, bo wykonano nowe pobocze i rów wzdłuż drogi. Droga status drogi powiatowej otrzymała 1 stycznia 1999r. Starosta bezpodstawnie twierdzi, że przebudowa drogi nastąpiła przed 31 grudnia 1998r., czyli w czasie, gdy droga była drogą wojewódzką. Działka nr 1371/1 jest własnością skarżących, a działka nr 989/2 jest własnością E. R. córki skarżących, działki nr 988 i nr 1369 są własnością M. S., J. C., Z. H., C. K. i J. K. w równych częściach ułamkowych. Skarżący opisali przebieg postępowania wymieniając chronologicznie pisma i rozstrzygnięcia organów administracji poczynając od wniosku o odszkodowanie. Podkreślili, że organy oczekują tylko na ich potknięcia i dążą do zniechęcenia skarżących do podejmowania dalszych kroków w celu dochodzenia odszkodowania. Zaskarżone postanowienie jest niedorzeczne, a zobowiązanie A. S. do wystąpienia do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Starosta winien dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy, bo skarżący ponieśli szkodę w wyniku działania organów administracji publicznej. Organy nie podjęły działań w celu wywłaszczenia pasa gruntu zajętego pod drogę powiatową, nie ustawiono zniszczonych trzech znaków granicznych oraz nie wykonano pomiaru kontrolnego działki nr 989/4 po jej podziale. Zaznaczyli, że ustawa o gospodarce nieruchomościami jak i ustawa o drogach publicznych jasno wskazują jak należy postępować w przypadku nabywania gruntu na cele publiczne i dlatego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Z mocy art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten definiuje prawomocność materialną rozstrzygnięcia oraz granice podmiotowe i przedmiotowe związania. Zatem Sąd orzekający jest związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie w kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne – mające postać ostatecznej decyzji wojewody – jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie odszkodowania za te nieruchomości. Przepisy zawarte w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zgodnie, z którymi decyzja jest wydawana w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządu drogi i dlatego nałożenie tego obowiązku na M. i A. S. nastąpiło bez podstawy prawnej. Skład orzekający niezależnie od tego, że jest związany poglądem zawartym w prawomocnym wyroku, ale w pełni go aprobuje. Zastosowanie zawieszenia postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w sytuacji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem akta administracyjne sprawy pokazują, że organy obydwu instancji nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ustalanie stanu faktycznego sprawy. Obowiązkiem organu administracji wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, to jest dotyczący wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania przedstawienia od strony dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Reguła dowodowa wynikająca z art. 6 k.c. przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie może być wprost stosowana w postępowaniu administracyjnym, wobec obowiązującej zasady oficjalności. Podstawą prawną, na której swoje żądanie wypłaty odszkodowania oparł A. S. jest przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zwana dalej ustawą. Z ust. 1 tego artykułu wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub tych jednostek samorządu za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, co do określenia władania nieruchomością zajętą pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r. przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz złożenie wniosku o odszkodowanie do dnia 31 grudnia 2005r. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem A. S. z dnia [...] października 2002r. o odszkodowanie za zajęte części działek budowlanych nr 989/2 nr 1371/1, nr 1369 i nr 988 położonych w T. przy poszerzaniu drogi powiatowej w dniach 17 do 23 czerwca 200r. oznaczonej w mapach geodezyjnych nr 1009. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że działka nr 1371/1 o pow. 0,06 ha stanowi własność A. S. i K. S. na zasadzie wspólności małżeńskiej, a części działek nr 1369 i nr 988 stanowią współwłasność C. K., J. K., M. S., J. C., Z. H. w równych częściach ułamkowych. Organ ustalił tę okoliczność na podstawie wypisu z ewidencji gruntów. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że z wnioskiem o odszkodowanie może wystąpić podmiot, który jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co oznacza, że posiada własny interes prawny poparty normą prawną prawa materialnego, w tym przypadku prawa własności. Powstanie roszczenia o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy, łączy się z odjęciem prawa własności nieruchomości do 31 grudnia 1998r. na rzecz urządzenia drogi publicznej. Wymieniony wyżej wniosek podpisał wyłącznie A. S., który jest współwłaścicielem nieruchomości nr 370, natomiast współwłaścicielką działek nr 1369 i 988 jest jego żona M. S.. Organ nie wezwał M. S. do uzupełnienia podpisu pod wnioskiem odnośnie działki nr 370 ewentualnie o stosowne pełnomocnictwo dla A. S. do działania jej imieniem. Natomiast wniosek odnośnie działek nr 1369 i 988 winien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli albo organ winien był zażądać stosownego pełnomocnictwa od A. S. do działania w imieniu wszystkich współwłaścicieli pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie. A. S. w tym przypadku nie miał własnego interesu do występowania z wnioskiem o odszkodowanie, bo nie był współwłaścicielem nieruchomości. Powyższe ma też decydujące znaczenie dla określenia kręgu stron postępowania, którym w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a. należy zapewnić czynny udział w postępowaniu i doręczyć decyzję. Skarżący konsekwentnie twierdzą, że poszerzenie drogi nastąpiło w 2002r. Organ w tym zakresie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co może mieć decydujący wpływ na wynik sprawy, ze względu na przesłankę zawartą w ust. 1 art. 73 ustawy, gdyż odszkodowanie przysługuje za grunty zajęte pod drogi publiczne do 31 grudnia 1998r. Wymieniona ustawa nie ma zastosowania do zdarzeń, które nastąpiły po tej dacie. Brak jednego elementu stosunku prawnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadnia jego umorzenie po myśli art. 105 § 1 k.p.a. Podjęcie takiego rozstrzygnięcie jest możliwe tylko, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Ustalenie stanu faktycznego sprawy będzie zasadniczym elementem ponownie prowadzonego postępowania. Organ podejmie wszelkie czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Środki dowodowych określa art. 75 k.p.a., a organ dobierze te, które będą odpowiednie do przedmiotu sprawy, w szczególności ustalenia, czy nastąpiło przejęcie nieruchomości pod drogę i w jakim czasie. Sąd zwraca uwagę, że to Starosta [...] jest dysponentem zasobu ewidencji gruntów, zatem z urzędu są mu znane parametry nieruchomości i ich zmian na przestrzeni czasu. Jeżeli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wykaże, że konieczne jest przeprowadzenie pomiaru nieruchomości w terenie to go wykona, a następnie porówna ich wynik z danymi z zasobu ewidencji gruntów, co pozwoli ustalić, czy istotnie części nieruchomości wymienionych we wniosku A. S. zajęto pod drogę publiczną. Wyeliminowanie braków formalnych wniosku, ustalenie, czy części wymienionych działek zajęto pod drogę publiczną do 31 grudnia 1998r. może spowodować potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego o odszkodowanie i wówczas organ wyda postanowienie o zawieszeniu o treści wskazanej przez NSA. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wynagrodzeniu adwokata Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. uwzględniając stawkę podatku VAT. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu w pierwszej kolejności będzie usunięcie braków formalnych wniosku, wyjaśnienie czy nastąpiło zajęcie nieruchomości wskazanych we wniosku pod drogę publiczną, a jeżeli tak, kiedy to miało miejsce. Postępowanie wyjaśniające organ przeprowadzi z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 75 i nast. k.p.a. oraz kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.