II SA/Rz 384/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. K. i W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 384/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi G. K. i W. K. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. i R. K. oraz G. i W. K. od pisma wyjaśniającego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr 3246 położonej w D. oraz wykonania ogrodzenia między działkami prywatnymi nr 3246 i 3248 w D. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy oraz wydanego postanowienia wynika, że w dniu 4 października 2010 r. wpłynęło do PINB pismo Z. K. i R. K. oraz G. K. i W. K. – informujące o samowolnej budowie budynku gospodarczego na działce nr 3246 w D. Wskazali oni, że istnieje możliwość zaistnienia samowoli budowlanej, gdyż przed rozpoczęciem robót nie byli informowani o planowanej budowie. Kolejno Z. i R. K., skierowali do Burmistrza Miasta [...] pismo z dnia 13 października 2010 r., które zostało przekazane PINB. Wskazali oni, że na działce nr 3246 wykonano fundamenty budynku, a nadto, że J. S. - właściciel sąsiedniej działki wykonał ogrodzenie betonowe o wysokości 2,20 m w granicy z działką interweniujących nr 3248, gdzie odległość od otworów okiennych w ich budynku mieszkalnym wynosi 1,16 – 1,26 m. Jednocześnie wyrazili oni przypuszczenie, że wykonanie takiego typu ogrodzenia może mieć związek z działalnością gospodarczą, na którą nie wyrażają zgody. Pismem z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...] PINB poinformował interweniujących, że przeprowadził kontrolę w terenie i ustalił, że na działce nr 3246 w D. istnieje budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej, którego stan techniczny wskazuje na długoletnie istnienie. Powyżej budynku mieszkalnego od strony zachodniej wykonane zostały fundamenty o wymiarach zewnętrznych 6,00 x 4,15 m, które zlokalizowane są w odległości 1,5 m od drewnianej ściany stodoły usytuowanej na sąsiedniej działce od strony południowej. Według oświadczenia właściciela nieruchomości J. S. północna ściana nieruchomości jest granicą działki będącej jego własnością. Odległość fundamentu od istniejącego ogrodzenia działki od strony północnej, zmierzona w trakcie czynności kontrolnych wynosi 5,5 m. W dniu kontroli właściciele nieruchomości okazali zgłoszenie o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr 3246 położonej w D. Zgłoszenie to pod sygnaturą [...] zostało złożone w Starostwie Powiatowym [...] w dniu 30 sierpnia 2010 r., zaś 2 września 2010 r. zostało opatrzone adnotacją "nie wnoszę sprzeciwu" z podpisem upoważnionej osoby. Zgodnie z dokumentacją załączoną do zgłoszenia, budynek powinien posiadać wymiary 6,00 x 4,16 m i powinien być zlokalizowany w odległości 1,5 m od budynków znajdujących się na działce nr 3249/1. Nadto na egzemplarzu zgłoszenia okazanego w trakcie kontroli widnieje adnotacja o treści: budynek gospodarczy wyznaczono w terenie w dniu 20 września 2010 r., pod adnotacją znajduje się pieczątka wraz z podpisem uprawnionego geodety – B. K. Biorąc powyższe pod uwagę PINB stwierdził, że nie znajduje podstaw do interwencji w sprawie przedmiotowego budynku w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego. Ponadto stwierdzono, że działka nr 3246 posiada ogrodzenie od strony północnej. Ogrodzenie jest wykonane z gotowych elementów betonowych, a jego wysokość od poziomu terenu zmierzona w trzech miejscach na działce należącej do państwa S. wynosi 2,05, 2,15 m i 2,05 m. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., określanej dalej jako p.b.), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W związku z tym w sprawie przedmiotowego ogrodzenia organ nadzoru budowlanego również nie znajduje podstaw do interwencji w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego. Z. K. i R. K. oraz G. K. i W. K. wnieśli odwołanie od w/w pisma PINB z dnia 16 grudnia 2010 r. Nie zgodzili się oni ze stanowiskiem organu. Podnieśli, że nie byli informowani o planowanej budowie budynku i wyrazili swoje wątpliwości odnośnie przyszłej funkcji obiektu wskazując, że niekoniecznie może to być budynek gospodarczy. Zarzucili brak tablicy informacyjnej i wyrazili wątpliwości odnośnie wyjaśnienia organu dotyczącego dokonanego zgłoszenia. Powołali się przy tym na własne informacje uzyskane w Starostwie Powiatowym na temat braku pozwolenia na budowę. Wskazali na odległość ogrodzenia od otworów okiennych oraz zakwestionowali dokładność pomiarów dotyczących wysokości ogrodzenia, zarzucili także brak zawiadomienia o terminie kontroli w terenie. WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., opisanym na wstępie, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. i R. K. oraz G. i W. K. od pisma wyjaśniającego PINB z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr 3246 położonej w D. oraz wykonania ogrodzenia między działkami prywatnymi nr 3246 i 3248 w D. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów przekazanych przez PINB wynika, że organ I instancji w rozpatrywanym przypadku nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Naprowadził, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie postępowania tylko i wyłącznie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Natomiast objęte odwołaniem pismo PINB z dnia 16 grudnia 2010 r. nie nosi cech i formy decyzji administracyjnej, nie zawiera też wymaganych elementów charakterystycznych dla każdego aktu administracyjnego w postaci decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie jest niedopuszczalne m.in. w sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Podniósł, że PINB po stwierdzeniu zgodności realizowanych robót ze zgłoszeniem w zakresie wymiarów budynku i miejsca jego usytuowania, a także po dokonaniu ustaleń w sprawie ogrodzenia w/w działki nr 3246 od północnej strony – pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. udzielił osobom interweniującym pisemnych wyjaśnień, nie rozstrzygając sprawy aktem administracyjnym w formie decyzji administracyjnej. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wniesione od pisma wyjaśniającego PINB z dnia 16 rudnia 2010 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż sprawa budowy budynku gospodarczego na działce nr 3246 w D. oraz wykonania ogrodzenia między w/w działką nr 3246 i działką nr 3248 – nie podlegała dotychczas załatwieniu w formie decyzji administracyjnej organu I instancji. Skargi na to postanowienie WINB z dnia [...] marca 2011 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. K. i R. K. oraz G. K. i W. K. Podobnie jak we wcześniejszych pismach podnieśli, że konflikt powstał z tego powodu, że nie zostali poinformowani o budowie budynku gospodarczego na działce nr 3246 w D. oraz ogrodzenia betonowego między działkami nr 3246 i 3248. Wyrazili oni swoje wątpliwości dotyczące zgodności z prawem przedmiotowego budynku i ogrodzenia. WINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponieważ Z. i R. K. nie uiścili wpisu sądowego od wniesionej przez nich skargi oraz nie nadesłali jej odpisu - WSA w Rzeszowie prawomocnym postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 384/11 odrzucił ich skargę. W związku z tym w niniejszej sprawie pozostała do rozpoznania skarga G. K. i W. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 29 prawa budowlanego zawiera wyliczenie obiektów, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz robót budowlanych, których wykonywanie również nie wymaga uzyskania takiego pozwolenia. Jest to katalog zamknięty i nie można go interpretować rozszerzająco. Zwolnienia wymienione w art. 29 p.b. nie oznaczają całkowitego wyłączenia tych przypadków spod jakiejkolwiek reglamentacji prawa budowlanego. W sytuacjach wymienionych w art. 29 p.b. zamiast pozwolenia na budowę i poprzedzającego go postępowania administracyjnego, z reguły wymagane jest zgłoszenie budowy lub robót budowlanych (Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego..., s. 248-250), co oznacza poddanie ich reglamentacji administracyjnej, jednakże mniej skomplikowanej, mniej sformalizowanej i czasochłonnej. Należy też uwzględnić, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ogranicza uprawnień właściwych organów do sprawowania nadzoru budowlanego - w odniesieniu do tych przedsięwzięć organy te mogą – jeśli istnieją podstawy – nawet nakazać wstrzymanie robót czy wydać nakaz rozbiórki. Wyliczenie zawarte w art. 29 p.b. jest dość precyzyjne i tak np. art. 29 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Podobnie pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń (art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b.). Naprowadzić jednak wypada, że ustawa prawo budowlane wymienia roboty budowlane, które co prawda nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu takim należy określić: rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót. Zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót. Do wykonania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu lub nie nałoży obowiązku uzyskania obowiązku pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.b. obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi jest objęta budowa większości obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto treść art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. wskazuje, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Postępowanie zgłoszeniowe nie jest typowym postępowaniem administracyjnym w szczególności nie biorą w nim udziału właściciele nieruchomości sąsiednich. Poza sporem jest, że w sprawie na skutek interwencji G. i W. K. oraz Z. i R. K. o samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w terenie – na działce nr 3246 w D., stanowiącej własność J. S. i E. S. Z ustaleń PINB wynika, że na działce nr 3246 w D. w dacie kontroli istniały fundamenty budynku gospodarczego, które zostały wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego przez E. i J. S. Stwierdzenia organu dowodzą niezbicie, że wymiary wykonanych fundamentów oraz lokalizacja budynku były analogiczne do dokonanego zgłoszenia, (tj. budynek gospodarczy o wym. 6,00 x 4,16 m i powierzchni zabudowy do 25 m², w odległości 1,5 m od budynku gospodarczego, znajdującego się na sąsiedniej działce nr 3249/1). Trafna jest zatem ocena organu nadzoru budowlanego, że wymiary i powierzchnia przedmiotowego budynku gospodarczego odpowiadają treści art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., a także w zakresie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 p.b. Organ nadzoru budowlanego w trakcie kontroli stwierdził również, że na działce nr 3246 wzdłuż granicy z działką nr 3248 wykonane zostało ogrodzenie z gotowych elementów betonowych, którego wysokość nie przekracza jednak 2,20 m. W tym zakresie wykonano pomiary w 3 miejscach. W związku z powyższym i w tym przypadku prawidłowa jest ocena organu, że nie naruszono zasad budowy ogrodzeń określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. PINB pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. poinformował o powyższych ustaleniach interweniujące osoby i o braku podstaw do interwencji (wszczęcia stosownego postępowania) w sprawie rozpoczętej budowy budynku gospodarczego na działce nr 3246 w D. oraz w sprawie ogrodzenia wykonanego między działkami nr 3246 i 3248. Podkreślić należy, że czynności kontrolne w terenie miały na celu ustalenie czy istnieje podstawa do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Ich wyniki opisane w protokole nie stwarzały takich podstaw. Postępowanie dotyczące "samowolnie" (tzn. bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia bądź zgłoszenia) wykonanych obiektów bądź robót budowlanych jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a nie na wniosek. W niniejszej sprawie organy nie wszczęły takiego postępowania i nie wydały decyzji. Z całą pewnością decyzją nie jest też pismo PINB z dnia 16 grudnia 2010 r. Nie tylko nie nosi ono cech charakterystycznych dla takiego aktu, ani organ nie rozstrzyga w nim sprawy administracyjnej. Pismo powyższe zawiera wyłącznie informacje o podjętych przez organ czynnościach, ich wynikach oraz stwierdzenie, że w konkretnym stanie faktycznym brak podstaw do podjęcia działań w zakresie jego właściwości. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącą G. K. na rozprawie przed Sądem kwestia odległości ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m od ściany budynku mieszkalnego oraz odległości pomiędzy wzniesionym aktualnie budynkiem gospodarczym od należącego do niej drewnianego budynku stodoły. Przedmiotem bowiem kontroli Sądu było zaskarżone postanowienie WINB z dnia [...] marca 2011 r., które ma charakter formalny a nie merytoryczny. Także z tych względów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są ewentualne odstępstwa od dokonanego zgłoszenia dotyczące aktualnie wybudowanego już na działce 3246 budynku gospodarczego. Kwestia ta może być bowiem przedmiotem zupełnie odrębnego postępowania a Sąd dokonuje badania zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie podejmowania działań i wydania aktów przez organy w tej konkretnej sprawie. Na marginesie tylko Sąd zauważa, iż o żadnej nieprawidłowości w tej sytuacji nie świadczy, że skarżąca G. K. usiłując zasięgnąć informacji w urzędach uzyskała odpowiedź, iż na budowę budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr 3246 inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. W istocie takiego pozwolenia nie wydano, ale zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami prawa budowlanego w konkretnym stanie faktycznym takie pozwolenie nie było wymagane. Wystarczyło zgłoszenie i wyczerpanie powyższego trybu przesądza, że rozpoczęcie budowy nie było tzw. samowolą. Rekapitulując należy stwierdzić, że niniejsza sprawa nie została załatwiona w drodze decyzji przez organ I instancji, dlatego też brak było przedmiotu odwołania. W tej sytuacji odwołanie wniesione od wyżej opisanego pisma wyjaśniającego - prawidłowo zostało ocenione przez organ odwoławczy w formie postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadną.