II SA/Rz 385/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant ref.-staż. Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią decyzję Starosty [...] z dnia [...].01.2009 r., Nr [...] II SA/Rz 385/09 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...].03.2009 r. Nr [...] – utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem przez L. S. decyzję Starosty z dnia [...].01.2009 r., Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkody związane z zajęciem nieruchomości w związku z budową linii energetycznej 110 kV S. Z. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył, że wnioskiem z dnia 29.02.2008 r. L. S. wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm./. Wyjaśnił, iż na skutek zajęcia działki nr 183/3 /obecnie nr 803/ położonej w Z. obr. D., wyrządzone zostały szkody przez A. S.A. w R., który jest następcą prawnym Fabryki [...], powodujące zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z przeprowadzeniem linii energetycznej 110 kV S. – Z. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca L. S. nabył własność działki nr 183/3 aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...].09.1972 r. wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Z akt uwłaszczeniowych wynika, iż w 1968 r. J. S. /ojciec wnioskodawcy/ podarował nieformalną umową L. S. działkę nr 183/3, na której ostatnio wymieniony rozpoczął budowę budynku. Decyzją z dnia [...].12.1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w S., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zezwoliło Fabryce [...] na zajęcie działki nr 183/3, stanowiącej wówczas własność J. S., w celu wybudowania linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV S. – Z. Art. 36 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, iż właścicielowi zajętej nieruchomości przysługiwało odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35. Art. 36 ust. 2 w/w ustawy stanowił, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Na podstawie powołanego przepisu można było dochodzić odszkodowania za straty w zakresie zmniejszenia wartości. Odszkodowanie z tego tytułu przedawniało się po upływie 10 lat od dnia powstania szkody /art. 118 Kodeksu cywilnego/. Organ I instancji stwierdził, że przedstawiony stan faktyczny sprawy wskazuje, że roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu i w związku z tym decyzją z dnia [...].01.2009 r. umorzył postępowanie administracyjne. W odwołaniu L. S. podniósł, że przeciągnięcie nad nieruchomością przewodów elektrycznych doprowadziło do trwałego ograniczenia prawa własności wskutek niemożności korzystania z niej w taki sposób, w jaki mógłby korzystać gdyby linii nie było. Szkoda jest ciągła, bo istnieje od dnia posadowienia linii elektroenergetycznej do chwili obecnej. Dodał, że ustawodawca w poprzednich ustawach, ani w aktualnie obowiązującej, nie zakreślił terminu dochodzenia praw wynikających z ograniczenia prawa własności i w związku z tym zarzucił, że zaskarżona decyzja Starosty pozbawiona jest podstawy prawnej, zatem winna być uchylona. Wojewoda opierając się na stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji podzielił argumentację i rozstrzygnięcie tego organu, przytoczył unormowania prawne zawarte w art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konkluzji skonstatował, że roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu, zatem brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zatem organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Sposób rozstrzygnięcia sprawy wspierał orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.08.1999 r., sygn. akt IV SA 1167/97 i z dnia 11.01.1994 r., SAB/Wr 31/93. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego skarżący L. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i na wstępie wyjaśnił, że pozwem z dnia 12.02.2007 r. wniesionym do Sądu Okręgowego w K. p-ko A. S.A. w R. domagał się zasądzenia od tego Zakładu na jego rzecz stosownego odszkodowania. Sąd okręgowy postanowieniem z dnia 2.10.2007 r., sygn. akt [...] odrzucił pozew, bowiem właściwym do orzekania w tego rodzaju sprawie jest starosta. Na to postanowienie złożył zażalenie, ale Sąd Apelacyjny w R. zażalenie oddalił, uznając niedopuszczalność drogi sądowej. Zarzucił, że skoro A. S.A. w R. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1971 jest nadal uprawniony do korzystania z jego nieruchomości w granicach określonych tą decyzją, to w takiej sytuacji jego żądanie odszkodowawcze powinno być rozpatrzone na tle art. 124, 128, 129 i 130 obecnie obowiązujący ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że starosta ustala odszkodowanie w odrębnej decyzji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że jego roszczenie uległo przedawnieniu /art. 118 k.c./, bo linia elektryczna jest zawieszona nad jego budynkiem mieszkalnym, postawionym zgodnie z przepisami prawa. Nie można mówić o przedawnieniu skoro szkoda trwa, zaś przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie określają terminu przedawnienia roszczeń za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, a posiłkowanie się w tym zakresie przepisami kodeksu cywilnego jest nadużyciem prawa. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko oraz motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny /sąd I instancji/ kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym. Z powołanego przepisu jednocześnie wynika, że przy tej kontroli sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., sąd I instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy administracyjnej i sądowej. Zakres rozpoznania sprawy sądowej określają art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Pierwszy przepis stanowi, że sąd I instancji jest związany granicami sprawy, ale nie jest związany granicami skargi, tj. wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, to zaś znaczy, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze, wszakże pod warunkiem, że są to naruszenia o jakich mowa w art. 145 §1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Drugi przepis pozwala sądowi kontrolować akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i stosować wobec tych aktów środki przewidziane w p.p.s.a., jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota sądowej kontroli polega na sprawdzeniu czy ustalony przez organy stan faktyczny sprawy został prawidłowo zebrany i czy był wystarczający do wydania stosownego rozstrzygnięcia oraz czy organy dokonały właściwej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd I instancji uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./ lub w innych przepisach. Jeżeli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, to wówczas na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych, jest następujący: W dniu 7.03.2008 r. wpłynął do Starosty Powiatowego wniosek L. S./opatrzony datą: 29.02.2008 r./ w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody, a w szczególności z tytułu zmniejszenia wartości działki nr 803 /dawny numer 183/3/, położonej w Z. obr. D., spowodowanej przeprowadzeniem przez tą działkę linii energetycznej 110 kV S.-Z. Decyzją z dnia [...].12.1971 r. Nr [...], wydaną przez Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., zezwolono Fabryce [...] w S. na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV S.-Z. na działce nr 183/3, stanowiącej własność J. S. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1961, nr 18, poz. 94/. Na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...].09.1972 r. Nr [...], wydanego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., wnioskodawca L. S., s. J. i S., został uwłaszczony działką nr 183/3, położoną w D. o pow. 0,6156 ha. Wymienioną działkę podarował mu ojciec J. S. w 1968 roku /nieformalną umową/. Obecnie wskazana działka jest oznaczona nr. ewid. 803 i jest objęta Kw [...], co wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej według stanu na dzień 4.12.2008 r. L. S. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1972 r., Nr [...], wydana przez Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w S., wybudował na działce Nr 183/3 budynek mieszkalny. Odbiór techniczny wykonanej linii energetycznej 110 kV S.-Z. nastąpił w dniu 13.10.1976 r. /kserokopia protokołu odbioru z tej daty/. W aktach administracyjnych znajduje się mapa ewidencyjna gm. kat. Z.-D. w skali 1:2880. Na mapie tej pokazana jest trasa tej linii energetycznej, która przebiega częściowo przez działkę nr 183/3. Obecnie przedmiotowa linia energetyczna jest na stanie A. S.A. w R. Postanowieniem z dnia 2.10.2007 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w K., Wydział I Cywilny odrzucił pozew L. S. przeciwko A. S.A. w R. o odszkodowanie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, bowiem zajęcie części nieruchomości powoda /działki nr 183/3/ na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1971 r. w S. zezwalającej Fabryce [...] w S. na budowę tej linii na działce nr 183/3. Zażalenie L. S. na wskazane postanowienie, Sąd Apelacyjny w R. – Wydział I Cywilny oddalił postanowieniem z dnia 25.01.2008 r., sygn. akt [...]. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącego z działki nr 803 /poprzednio nr 183/3/, orzekające organy motywowały tym, że art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /jednolity tekst Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, ze zm. – stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie linii energetycznej/ przewidywał 3-letnie przedawnienie roszczenia za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Powołany przepis nie określał natomiast terminu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za straty z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości z powodu zajęcia jej części pod linię energetyczną i znoszenia prawa dostępu do takich przewodów i urządzeń przysługujących podmiotowi na rzecz którego wydano zezwolenie. W związku z tym orzekające organy zastosowały art. 118 k.c., według którego, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia roszczenia wynosi 10 lat, zaś dla roszczeń okresowych oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej 3 lata. Sąd in merito takiej argumentacji nie podzielił i przyjął, iż nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./, bowiem roszczenie skarżącego o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości działki nr 803 nie uległo przedawnieniu. Stanowisko Sądu zasadza się na następującej argumentacji: Reguła jest, iż podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej są przepisy prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji. Na takiej regule opiera się również kontrola sądowa aktów administracyjnych /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych/. Od 1.01.1998 r. obowiązuje ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm./, zwana dalej skrótem u.g.n. W związku z tym organy w pierwszej kolejności powinny sięgnąć do przepisów tej ustawy. art. 233 u.g.n. /przepis intertemporalny/ stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Treść tego przepisu oraz art. 241 pkt 1 tej ustawy zdecydowanie przemawia za stanowiskiem, że sprawy wszczęte pod rządem u.g.n. prowadzi się na podstawie jej przepisów. Art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Wymieniony w tym przepisie art. 124 mutatis mutandis odpowiada treści art. 35 ust. 1 i 2 powołanej już ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 128 u.g.n. nie określa czy roszczenia odszkodowawcze ulegają przedawnieniu, a powołana ustawa nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Kolejny przepis, tj. art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości, 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem Sądu art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania. W pojęciu "pozbawienie praw do nieruchomości" mieści się również ograniczenie prawa własności, bo jest to swego rodzaju służebność publiczna lub przesyłowa i pozostaje w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Przedstawiona argumentacja zarazem prowadzi do konkluzji, iż żądanie /roszczenie/ skarżącego o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości jego działki nie uległo przedawnieniu, gdyż art. 118 k.c. nie mógł być zastosowany. Za takim stanowiskiem przemawia także art. 21 Konstytucji RP. Według przytoczonej argumentacji, zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty z dnia [...].01.2009 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Z tego właśnie względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący pouczony o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. /w zawiadomieniu o rozprawie k. 27 akt sądowych/, wniosku o przyznanie należnych mu kosztów sądowych nie zgłosił do czasu zamknięcia rozprawy, zatem stosownie do powołanego przepisu utracił uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu oraz n/w wskazania: 1) stosownie do art. 132 ust. 6 u.g.n. oraz art. 61 § 4 k.p.a., organ I instancji o toczącym się postępowaniu w sprawie o odszkodowania za zmniejszenie wartości działki nr 803 zawiadomi A. S.A. w R., 2) ustali, czy przeprowadzenie linii energetycznej wysokiego napięcia przez działkę skarżącego spowodowało zmniejszenie wartości działki, a jeżeli tak, ustali wysokość odszkodowania według zasad przewidzianych w u.g.n. i na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.