II SA/Rz 385/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi K. Ć. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Podaniem z dnia 23 lutego 2009 r. K. Ć. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o istnieniu na stanowiącej jego własność działce ewidencyjnej nr 1739 położonej w K. słupa energetycznego i zażądał wszczęcia postępowania celem jego usunięcia. Na tej podstawie organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie linii energetycznej 30kV R. – R. i słupa usytuowanego na działce ewid. nr 1739. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał PGE Dystrybucja [...] Sp. z o.o. do przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczącego zgodności wykonania z warunkami technicznymi linii elektroenergetycznej napowietrznej 15kV R. - B. przebiegającej m.in. przez działkę nr 1739, obowiązującymi w dacie budowy oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego linii w obecnym czasie wyznaczając termin 3 miesięcy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej: "PINB") umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wykonanej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV R. – B., przebiegającej m.in. przez działkę ewid. nr 1739 położonej w R., stanowiącej współwłasność K. Ć. i C. Ć. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz.1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a."). Po rozpatrzeniu odwołania K. Ć. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej: "WINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podał, że w toku postępowania PGE Dystrybucja [...] sp. z o.o. Rejon Dystrybucji Energii [...] przesłał do organu I instancji m.in. odpis decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1966 r., nr [...], ustalającą lokalizację szczegółową na budowę linii wysokiego napięcia od granicy województwa do wsi H. oraz odpis decyzji Prezydium Narodowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1966 r., nr [...], ustalającą lokalizację szczegółową na budowę linii wysokiego napięcia na odcinku R. do granicy powiatu [...]. W aktach brak jednak kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej napowietrznej. Organ przyjął, że linia energetyczna została wybudowana z końcem lat sześćdziesiątych XX wieku, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 7, poz. 46 z późn. zm.). Jest to obiekt inżynierski - sieć energetyczna użytku publicznego zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt. 5 w/w Prawa budowlanego, na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Na żądanie PINB PGE Dystrybucja [...] Sp. z o.o. przedłożyła orzeczenie techniczne dotyczące zgodności wykonania z warunkami technicznymi w/w linii energetycznej, oraz jej ekspertyzę w obecnym czasie. Z opracowanie tego wynika, że linia napowietrzna średniego napięcia w miejscowości R. wybudowana została zgodnie z obowiązującymi wymogami, normami oraz rozwiązaniami technicznymi, przy zastosowaniu właściwych materiałów, elementów konstrukcyjnych i osprzętu. Obecny stan techniczny linii nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia, nie występuje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowanych dla otoczenia. Organ stwierdził, że z uwagi na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawę legalności linii energetycznej rozpatrzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z postanowieniem art. 103 §2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na tej podstawie w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy art. 37 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) tej ustawy wynika, że orzeczenie o rozbiórce samowolnie wykonanego obiektu budowlanego może nastąpić po stwierdzeniu, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu, gdy przesłanki te nie zachodzą wszczęte postępowanie należy umorzyć, pomimo stwierdzenia samowoli budowanej. WINB uznał też, że skoro dla przedmiotowej inwestycji wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej to nie można stwierdzić, aby była ona niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym lub że została zrealizowana na terenie nie przeznaczonym pod tego typu inwestycję. Istnienie słupa ogranicza w części użytkowanie działki nr 1739, jednak roszczeń odszkodowawczych można dochodzić przed sądem powszechnym. Linia energetyczna nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz mieniu. W ocenie organu pomimo, że decyzja PINB nie została należycie uzasadniona to jednak rozstrzygnięcie w niej zawarte jest prawidłowe i poparte należycie zgromadzonym materiałem dowodowym. Wobec tego orzeczono o jej utrzymaniu w mocy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się K. Ć. Skarżący podtrzymał stanowisko o nielegalnym posadowieniu linii energetycznej na jego działce, bez zgody jego matki. Istniejący słup uniemożliwia mu modernizowanie gospodarstwa i powoduje utratę wartości działki. Zarzucił wadliwość postępowania wyjaśniającego, stronniczość organu na rzecz zakładu energetycznego. Nie zgadza się z ustaleniem, że słup energetyczny nie zagraża życiu i zdrowiu, ponieważ widnieją na nim tabliczki ostrzegawcze, które w ostatnim czasie zostały zdjęte. Stwierdza, że przeprowadzona ekspertyza nie ma w sprawie znaczenia. Inwestor powinien dysponować pozwoleniem na budowę oraz zgodą właściciela nieruchomości. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonych decyzji i wydanie nowej decyzji nakazującej rozbiórkę słupa wraz z linkami przebiegającymi nad jego działką. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga K. Ć. zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest jej zarzut wskazujący na naruszenie przepisów odnoszących się do umorzenia postępowania. Wprawdzie skarżący wprost nie wskazał naruszenia art. 105 k.p.a., jednak podniósł, że wybudowanie na jego działce słupa elektrycznego bez pozwolenia na budowę nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Sąd to stanowisko uznaje za uzasadnione, a przemawiają za nim ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania. W sprawie niewątpliwe jest, że objęty postępowaniem słup został wybudowany w ramach budowy linii elektrycznej 30 kV R. - R. Obiekt ten został zrealizowany w latach 1966-1967. Na te daty wskazują zgromadzone w aktach pierwszoinstancyjnych dokumenty (kopie) związane z realizacją wskazanej inwestycji znajdujące się w posiadaniu PGE Dystrybucja [...] spółka z o.o. Ustalenie tej okoliczności jest istotne, bo rozstrzyga o prawie właściwym do oceny warunków wykonania tej inwestycji. Organy poprawnie przyjmują, że inwestycję zrealizowano w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1961 r., a to oznacza, że do oceny legalności tej inwestycji powinny być brane pod uwagę regulacje tej właśnie ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, zasadność twierdzenia organów, że słup wykonany został w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby objęta nim inwestycja była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Jedynymi rozstrzygnięciami w sprawie są decyzje o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].11.1966 r., nr [...], oraz o lokalizacji szczegółowej i sposobie wykorzystywania terenu z dnia [...].11.1966 r., nr [...]. Oba rozstrzygnięcia znajdują się w aktach w formie kserokopii odpisów. Na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawa budowlanego (Dz.U. nr 7, poz. 46 ze zm.) dalej: prawo budowlane z 1961 r., objęta postępowaniem inwestycja była zakwalifikowana do obiektów inżynierskich (art. 1 ust. 4 pkt 5). Art. 36 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wykonanie obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 38, poz. 197 ze zm.) przed przystąpieniem do budowy obiektu albo wykonania robót budowlanych należało uzyskać pozwolenie, i ile te inwestycje nie były objęte zgłoszeniem. Budowa linii energetycznych nie stanowiła inwestycji objętej zgłoszeniem, a więc wymagano dla niej pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia, co ma miejsce w sprawie będącej przedmiotem skargi musi skutkować przyjęciem, że linia energetyczna 30 kV R. - R. zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Zatem takie ustalenie organów należy uznać za właściwe. Jednak z poprawnie dokonanego ustalenia organy wywodzą błędne skutki prawne. Zdaniem organów obu instancji stwierdzenie powyższego faktu powinno prowadzić do umorzenia postępowania. Zasadność takiego rozstrzygnięcia organy motywują w następujący sposób. Skoro objęty postępowaniem słup zrealizowano w ramach samowoli, to niezbędne staje się wykazanie technicznych warunków jego wykonania, zwłaszcza, czy spełnia wymogi określone stosownymi przepisami oraz nie zagraża bezpieczeństwu osób lub mienia. Tę okoliczność organy wyjaśniają przez nałożenie obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej. W świetle wniosków w niej zawartych organy przyjmują, że linia energetyczna wybudowana została zgodnie z obowiązującymi w czasie budowy wymogami, normami oraz rozwiązaniami technicznymi. Stan techniczny linii w chwili obecnej nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia. Konsekwencją wynikającą z treści ekspertyzy dla prowadzonego postępowania powinno być przyjęcie, że jest ono bezprzedmiotowe, a co za tym idzie jedynym rozstrzygnięciem jakie można w tej sprawie podjąć jest umorzenie postępowania nadzorczego na podstawie art. 105 k.p.a. Wniosek taki, zdaniem Sądu jest błędny. Zgodzić należy się, że podstawą prawną orzekania w sprawie są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.) dalej: prawo budowlane z 1974 r., a to ze względu na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243, z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) dalej: prawo budowlane. Jednak orzekając na tych podstawach prawnych trudno przyjąć, ze objęte kontrolą Sądu postępowanie powinno zakończyć się decyzją umorzeniową w pierwszej instancji i utrzymaniem jej przez organ odwoławczy. Umorzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie ten warunek nie jest spełniony. Podkreślić trzeba, że organy wszczęły postępowanie w sprawie legalności wykonania słupa (części linii energetycznej) na działce nr ewidencyjny 1739 stanowiącej własność m.in. skarżącego. W trakcie postępowania wyjaśniającego organy doszły do przekonania, że inwestycja jest realizowana w warunkach samowoli, zatem nie przestał istnieć przedmiot postępowania, gdyż mamy w nim do czynienia z samowolą oraz ustaleniem, że samowola ta odpowiada technicznym warunkom, czyli wykonana została zgodnie ze sztuką, a więc odnoszącymi się do niej przepisami. Z tego faktu nie wynika jednak, że samowola przestała nią być. Zatem ciągle istnieje przedmiot stosunku prawnego, który w ramach postępowania powinien być załatwiony. Oznacza to, że sprawa administracyjna samowolnego wykonania linii energetycznej ciągle istnieje i musi być zakończona merytorycznym orzeczeniem. Na gruncie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., bo ten przepis jest podstawą legalizacji samowoli ustalonej w postępowaniu należy wykazać, że w konkretnym przypadku nie zaszły okoliczności określone w pkt 1 i 2 przepisu. Organ pierwszej instancji takich rozważań nie prowadzi. Brak ten próbuje reformować WINB, jednak czyni to niewłaściwie utrzymując w mocy decyzję PINB. W istocie decyzję wadliwą, która w ogóle nie odnosi się do regulacji z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., a postępowanie, w którym zapada jest niespójne, gdyż obowiązek sporządzenia ekspertyzy organ pierwszej instancji nakłada na podstawie art. 56 prawa budowlanego z 1974 r., co sugeruje, że w stosunku do inwestora istnieje podstawa do wydania nakazu przedłożenia ekspertyzy. Jednak z treści tego przepisu należy wnosić, że objęte jego dyspozycją działania należą do sfery postępowania dowodowego, zatem organ powinien żądać wskazanych w nim danych w oznaczonym terminie. Dopiero niedostosowanie się do tego żądania może uruchamiać mechanizm wskazany w art. 56 ust. 3 tej ustawy. W aktach sprawy brak dowodów, że ten tryb został wyczerpany. Przyjęcie, że objęta skargą inwestycja spełnia warunki określone w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. do legalizacji uruchamia procedurę legalizacyjną. W konsekwencji konieczność stosowania art. 40 tej ustawy a finalnie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu legalizacja po spełnieniu prawem przewidzianych warunków musi zakończyć się pozwoleniem na użytkowanie. Samowolnie zrealizowana inwestycja w warunkach wskazanych w prawie budowlanym z 1974 r. może być przedmiotem postępowania legalizacyjnego, które musi zakończyć się jej rozbiórką lub pozwoleniem na użytkowanie. Są to dwie możliwe rozstrzygnięcia sprawy. Nigdy takim rozstrzygnięciem nie jest umorzenie postępowania. Z tego powodu skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem prawa. Stanowisko Sądu w tej materii znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Dokonując oceny decyzji objętej skargą Sąd zauważa, że obok wskazanego wcześniej naruszenia decyzja odwoławcza jest niezgodna z treścią art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Utrzymać w mocy można tylko niewadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Wskazać trzeba, że w postępowaniu odwoławczym każda wada w zakresie prawa materialnego czy formalnego powinna prowadzić do uchylenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie WINB utrzymuje w mocy decyzję, która jak wcześniej wskazano nie odnosi się w ogóle do przesłanek legalizacyjnych z art. 37 prawa budowlanego z 1974 roku. Wprawdzie organ odwoławczy podejmuje próbę naprawy tego stanu, jednak czyni to wadliwie stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W realiach sprawy możliwym rozstrzygnięciem byłoby uchylenie decyzji i merytoryczne orzekanie w drugiej instancji, czyli na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi odnoszących się do kwestii związanych z zajęciem działki pod budowę słupa i ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi z tego tytułu. Te zagadnienia pozostają poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. W ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane prowadzić postępowanie w kierunku wykazania przesłanek z art. 37, art. 40 oraz 42 prawa budowlanego z 1974 r. oraz zakończyć postępowanie merytorycznym rozstrzygnięciem. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.