II SA/Rz 385/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.4172/41/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego R. O. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi RO (dalej: "Skarżącego") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 19 stycznia 2024 r. nr SKO.4172/41/2023, wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działkach nr [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że decyzja została doręczona Skarżącemu 21 listopada 2023 r. W piśmie z 11 grudnia 2023 r. Skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji Organu I instancji. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniósł, że w terminie przewidzianym na wniesienia odwołania musiał pilnie wyjechać, a ponadto wskazał na przewlekłą chorobę i wiek jego matki. Postanowieniem z 19 stycznia 2024 r. nr SKO.4172/41/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podniósł, że okoliczności podane przez Skarżącego są ogólnikowe i w żadnej mierze nie wyjaśniają przyczyn, które uniemożliwiły stronie terminowe wniesienia odwołania. Tym bardziej, że zaskarżenie decyzji organu administracji I instancji nie jest czynnością obiektywnie skomplikowaną, ani też nie wymaga osobistego działania strony. Wobec powyższego brak było podstaw do przyjęcia, że Skarżący wykazał brak swojej winy w rozumieniu art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "K.p.a.", w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RO wniósł o poddanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że uchybienie terminu było spowodowane stanem zdrowia jego matki i związaną z tym koniecznością pilnego wyjazdu. Tym samym jego wniosek o przywrócenie terminu winien zostać uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępnie wyjaśnić należy, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej RO uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku jednorodzinnego w miejscowości [...]. W analogicznych warunkach prawnych i faktycznych w sprawie ze skargi w/w na postanowienie SKO o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania orzekał już WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 czerwca 2024 r. o sygn. II SA/Rz 146/24, CBOSA. Wyrażoną w nim argumentacje i ocenę prawną Sąd uznaje za trafną i tym samym za własną. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO zapadło m.in. na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., w myśl którego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W świetle cytowanego przepisu jest jasne, że warunkiem sine qua non pozytywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie organu, że do uchybienia terminu w ogóle doszło (zob. wyrok WSA z 30.06.2020 r., VII SA/Wa 829/20, CBOSA; por. też wyrok NSA z 27.06.2017 r., II GSK 2905/15, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona. Jeżeli prawidłowe (skuteczne) jej doręczenie nie nastąpiło, przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu (zob. wyrok NSA z 28.02.2019 r., I GSK 1126/18, CBOSA). Decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2023 r. została doręczona skarżącemu 21 listopada 2023 r.. Termin do wniesienia odwołania minął mu bezskutecznie 5 grudnia 2023 r. Wniosek o przywrócenie ww terminu skarżący złożył 11 grudnia 2023 r., czyli 6 dni po terminie. Do wniosku dołączył także dnia 12 stycznia 2024 r. karty informacyjne ze szpitala oraz zaświadczenie lekarskie z dnia [...] 4 r. Z akt nie wynika, aby skarżący złożył odwołanie co do którego domaga się przywrócenia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin." Termin 7 – dniowy w tej sprawie jest oczywiście zachowany, opóźnienie bowiem wynosi 6 dni. Dokonanie czynności procesowej, której skuteczność obwarowana została zachowaniem ustawowego terminu, jest warunkiem, którego spełnienie otwiera rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Jest to warunek formalny, a zatem w razie, gdy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie dokonano tej czynności, organ obowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, pod rygorem skutku prawnego nieuzupełnienia braku formalnego (por. B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 58 Nb 14). Taka linia orzecznictwa sądowego została wytyczona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FPS 9/08 (ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 65), w tezie której stwierdzono, że: "Niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 162 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...), stanowi brak formalny podania. W przypadku jego wystąpienia, organ podatkowy właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę – na podstawie art. 169 § 1 wspomnianej ustawy – do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia". Cytowana uchwała została wprawdzie podjęta na podstawie rozwiązań przyjętych w postępowaniu podatkowym, ale obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym tożsamej regulacji prawnej daje pełne podstawy do przyjęcia takiej samej wykładni również przepisu art. 58 § 2 (tak trafnie B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 58 Nb 14). Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie złożył "jednocześnie" odwołania, wówczas powinien wezwać wnioskodawcę – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia tego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por.: wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1989/12, wyrok NSA z dnia 21 marca 2023 r., II OSK 153/22, CBOSA; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 14 do art. 58). W konsekwencji, w razie niezłożenia przez wnioskodawcę, pomimo wezwania, brakującego odwołania, organ powinien pozostawić wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania, a nie wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (por.: wyrok NSA z 02.08.2000 r., SA/Bk 142/00, OSP 2002, nr 5, poz. 72; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, uw. 5 do art. 58). W tym miejscu należy wyjaśnić, że ściśle rozumiana jednoczesność podjęcia czynności procesowej i złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jej dokonania może polegać na: 1) złożeniu odrębnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z nim dokonaniu czynności, dla której zastrzeżony termin został przez stronę uchybiony; 2) dokonaniu czynności procesowej i w jej treści zawarciu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu; 3) złożeniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zamieszczeniu również treści odpowiadającej czynności, dla której określony był termin, a więc np. wyrażeniu niezadowolenia z treści wydanej decyzji, wyczerpującego pojęcie odwołania; (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 58, i tam przywołany wyrok NSA z 14.05.2007 r., II OSK 762/06, CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie spotkać można jeszcze dalej idący pogląd, w myśl którego "ze względu na ograniczone wymogi, jakie powinno spełniać odwołanie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może być traktowany równocześnie jako odwołanie od decyzji" (tak A. Matan [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I, Warszawa 2010, uw. 2 lit. c do art. 58). "Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. [...] To że skarżący nie złożył odrębnego pisma, nie oznacza, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest równocześnie odwołaniem" (wyrok NSA z 11.09.2001 r., I SA 637/00, LEX nr 54521) (tak słusznie WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r., IV SA/Po 287/21). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obejmował swą treścią również treść odwołania. Kolegium rozpoznało więc merytorycznie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obarczony brakiem formalnym w postaci niezłożenia równocześnie odwołania. Stwierdzenie przez organ niedopełnienia przez występującego z wnioskiem o przywrócenie terminu, czynności dla której termin był określony (art. 58 § 2 k.p.a.) będzie obligowało do wezwania strony wnioskującej, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez dokonanie tej czynności. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podał przyczyny uchybienia, a następnie dołączył dokumenty w postaci zaświadczenia lekarskiego i karty informacyjnej leczenia szpitalnego na uzasadnienie swoich twierdzeń. Uzasadnienie postanowienia SKO w żaden sposób nie odnosi się do tych dokumentów i przyczyny pilnego wyjazdu skarżącego. Nie zwrócono też należytej uwagi na treść kopii zaświadczenia lekarskiego z dnia 11 stycznia 2024 r. potwierdzającego to, że od ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania czyli 5 grudnia 2023 r. matka skarżącego była leczona. SKO nie wypowiedziało się o tej okoliczności jako ewentualnie uzasadniającej brak winy Strony w dochowaniu terminu. Na wypadek, gdyby skarżący w zakreślonym terminie złożył odwołanie, Kolegium ewentualnie rozstrzygając merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu będzie powyższe uwagi mieć na względzie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.