II SA/Rz 386/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. H. kwotę 455 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 386/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku W. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1966r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości po A. W. w szczególności działki nr 527/4 położonej w miejscowości B. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1966r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości po osobach niezamieszkałych w tym czasie we wsi B. i niewładających tymi nieruchomościami, między innymi nieruchomości po A. W., w szczególności działki nr 527/4 położonej w B. Wymienione orzeczenie dotyczyło między innymi nieruchomości nr 527/4 powstałej z działki nr 527/1. Podstawę prawną orzeczenia stanowił przepis art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego(Dz. U. nr 46, poz. 339). Na podstawie notarialnej umowy darowizny zawartej w dniu [...] listopada 1933r. L.rep. [...] i uchwały Sądu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 1933r. Kolegium ustaliło, że M. H. darował swojemu siostrzeńcowi A. W. 1/8 części realności objętych zaginionymi wykazami hipotecznymi nr 159 i 160 gminy B. wedle arkusza posiadłości gruntowej 190 składającej się z parcel gruntowych, które według przedłożonej synchronizacji odpowiadają obecnej działce 527/4, objętej Kw [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. i stanowi własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu T. B. Z karty meldunkowej z [...] lutego 1951r. i wniosku o wydanie dowodu z 1963r. wynika, iż A. W. przez cały czas mieszkał w B. i użytkował sporny grunt, a w latach 60-tych wydzierżawił wojsku, co dowodzi, że sporną nieruchomością w wymaganym okresie faktycznie władał A. W. i był jej współwłaścicielem. Brak ustalenia w decyzji osoby skarżącego jako faktycznie władającej spornym gruntem wskazuje, że ustaleń tych przynajmniej w stosunku do spornej działki i jego osoby w ogóle nie poczyniono i dlatego w myśl art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności pkt 2 decyzja winna być unieważniona. Kolegium nie podzieliło argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] marca 1966r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. stwierdziło, że z dniem 17 września 1947r. przeszły na Skarb Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947r. zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949r. (Dz. U. nr 35, poz. 404 nieruchomości z przynależnościami po osobach repatriowanych do ZSRR i po osobach prawnych, których istnienie w związku z repatriacją stało się bezprzedmiotowe oraz orzekło o przejściu do dnia 15 kwietnia 1958r. na Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) nieruchomości po osobach zamieszkałych w tym czasie we wsi B. o powierzchni łącznej 282,47 ha, w skład której weszła mędzy innymi działka oznaczona numerem 527/1. Organ wyjaśnił, że sentencja decyzji PRN w L. z [...] marca 1966r. nie zawiera wykazu osób, do których te działki ewentualnie należały, dlatego nie ma podstaw do uznania, że działka nr 527/1, z części której powstała działka nr 527/4 pozostawała w dacie orzekania o jej przejęciu na rzecz Państwa w faktycznym władaniu A. W. Fakt zamieszkiwania nawet w czasie wydawania kwestionowanej decyzji we wsi B. nie może stanowić dowodu na okoliczność wykonywania faktycznego władztwa nad gruntami wymienionymi w kwestionowanej decyzji PRN w L. z 1966r. Prezydium PRN w L. w toku postępowania wymienno-regulacyjnego dokonywało ustaleń faktycznych, jednakże nie odnaleziono osób władających przedmiotowymi gruntami. Kolegium uznało, że nawet ewentualne błędne ustalenia faktyczne organu wydającego kwestionowaną decyzję PRN w L. polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mogłyby, co najwyżej, stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie są podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że skoro w sentencji decyzji brak jest danych dotyczących właścicieli nieruchomości to obecnie niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, której faktycznie nie ma. Skarżąca W. H. w skardze do Sądu zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27.07.1949 o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich przez błędne przyjęcie, iż w oparciu o te przepisy można było przejąć na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 527/4 położoną w B., stanowiącą współwłasność A. W., gdy osoba ta nie była przesiedlona do ZSRR i faktycznie działką tą władała. W oparciu o powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium PRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w L. z dnia [...] marca 1966r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości po A. W., w szczególności działki nr 527/4 położonej w B. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że Kolegium błędnie uznało, iż sporny grunt nie był w faktycznym władaniu A. W., co uzasadniało przejecie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Stanowisko Kolegium w rażący sposób narusza przepisy dekretów z 1947r. i 1949r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja PRN w L. z dnia [...] marca 1966r. dotyczyła nieruchomości po osobach niezamieszkałych w tym czasie we wsi B. niewładających bezpośrednio swoimi nieruchomościami i nieznanymi. Wskazując na umowę darowizny z 1933r., uchwalę Sądu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 1933r. oraz kartę meldunkową skarżąca dowodzi, że A. W. w wymienionym okresie zamieszkiwał w B. i był posiadaczem spornej nieruchomości. Wyjaśniła, że Starosta L. decyzją z dnia [...] listopada 2002r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania i wskazał na możliwość wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzje Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1966r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości po A. W. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339), zwany dalej dekretem z 1949r. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny, że A. W. nigdy nie opuścił swojego gospodarstwa rolnego, a w spornym okresie również nim władał i dlatego przejęcie na własność Państwa nieruchomości, których był właścicielem nastąpiło z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji uregulowana w art. 156 – 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 89, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej w skrócie k.p.a., jako nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnych może mieć zastosowanie, jeżeli zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Pomimo obszernego uzasadnienia zarówno decyzja wydana w I instancji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierają merytorycznej oceny, czy zaistniała którakolwiek przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca podaje naruszenie prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa. Pojecie to zostało ukształtowane przez doktrynę i orzecznictwo Sadu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rażące naruszenie prawa rozumiane jest szeroko, gdyż dotyczy ono naruszenia norm prawa materialnego i procesowego oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można zatem stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Charakteryzowana wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do przepisów stanowiących jej postawę prawną i w niej wymienionych, lecz dotyczy stanu prawnego sprawy wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania. Naruszenia prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w znacznej części (vide J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 6 wydanie Wydawnictwo C.H.Beck str. 729 i 730). Skład Sądu w niniejszej sprawie, aprobując pogląd wyżej przedstawiony stwierdził, że orzekający w sprawie organ nie ustalił, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z 1966r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to z tego względu, że nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy tak, aby można było stwierdzić w sposób niewątpliwy, czy norma prawa materialnego mogła być do niego zastosowana, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Stosownie do art. 1 dekretu z 1949r. na własność Skarbu Państwa w całości lub w części mogły być przejmowane nieruchomości ziemskie położone w województwach białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927r. o granicach Państwa (Dz. U. R.P. z 1937r. nr 11, poz. 83) oraz powiatach biłgorajskim, krasnystawskim, i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli (ust.1). Przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu (ust. 2 art.1). Zatem rzeczą organu było ustalenie, czy organ wydający w 1966r. decyzję prawidłowo zastosował normę prawną wynikającą z tego przepisu, tak w zakresie przedmiotowym – nieruchomości na określonym terytorium Polski jak w zakresie podmiotowym, gdyż przejmowane mogły być nieruchomości, które nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Istotne znaczenie ma tu też ocena prawidłowego zastosowania normy prawnej wynikającej z ust. 2 art. 1 dekretu z 1949r. z uwagi na to, że A. W. zamieszkiwał na miejscu, gdyż nie opuścił B., a skarżąca wskazuje, że nieruchomości te były przez A. W. wydzierżawione dla potrzeb przedsiębiorstwa budującego drogi w tym okresie. Organ nie wyjaśnił, która nieruchomość lub jej część została wydzierżawiona. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nawet fakt zamieszkiwania w czasie wydawania kwestionowanej decyzji we wsi B. nie może stanowić dowodu na okoliczność wykonywania faktycznego władztwa. Z ust. 2 art. 1 dekretu z 1949r. wynika, że sam fakt zamieszkiwania na miejscu stanowił negatywną przesłankę do przejęcia na własność Skarbu Państwa dzierżawionych nieruchomości. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia organu, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wydając kwestionowaną decyzję poczyniło ustalenia faktyczne nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń, czy A. W. faktycznie władał przejętą na Skarb Państwa nieruchomością, ani też nie odniosło się do materiału dowodowego zgromadzonego przez Wojewodę, który prowadził to postępowanie do [...] grudnia 2004r. Postanowieniem z tej daty Nr [...] Wojewoda przekazał według właściwości sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast rozważenia w kontekście przesłanek o wznowienie postępowania, które z racji odrębności materii nie mogą być objęte zakresem tego postępowania. W aktach administracyjnych sprawy zalega wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2003r. sygn. akt SA/Rz 298/03 oddalający skargę W. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego od decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości. W decyzji z dnia [...] marca 1966r. nr [...] jako przejęta na rzecz Skarbu Państwa wymieniona jest nieruchomość 527/1, natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji została podana działka nr 527/4 położona w B. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] stwierdziło, iż działka nr 527/4 powstała z podziału działki nr 527/1, przy czym nie wskazało w oparciu o jakie dowody poczyniło takie ustalenia. W aktach sprawy zalega mapa nazwana "porównanie stanu katastralnego z mapą ewidencji gruntów w skali 1:2000 jednakże mapa ta jest nieczytelna i nie pozwala ustalić, czy działka nr 527/4 w istocie powstała w wyniku podziału nieruchomości 527/1 i w jakim czasie miało to miejsce. Ponadto na podstawie materiału dowodowego nie można też określić z jakich nieruchomości powstała działka nr 527/1 i czy faktycznie w jej skład weszły nieruchomości stanowiące własność, czy będące we współwłasności A. W., a przejęte na własność Skarbu Państwa. Informacji takich nie można również uzyskać z treści pisma Starosty L. z dnia [...] listopada nr [...]. Dopiero sporządzenie synchronizacji, uwzględniającej stan katastralny i ewidencyjny pozwoli ustalić z jakich nieruchomości powstała działka nr 527/4 i w jakim czasie. Poczynienie takich ustaleń będzie miało również znaczenie dla ustalenia przymiotu stron postępowania, a w szczególności, czy skarżąca ma legitymację do uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Za bezzasadne Sąd uznał twierdzenia organu, że brak w sentencji decyzji PRN w L. z 1966r. danych dotyczących właścicieli poszczególnych przejmowanych nieruchomości skutkuje niedopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji w części, w której faktycznie nie ma. Stanowisko takie jest sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416). Po myśli tego przepisu, jeżeli właściciel nieruchomości ziemskiej przejmowanej na własność Państwa jest nieznany, należy w orzeczeniu uczynić wzmiankę, a samo orzeczenie ogłosić w dzienniku wojewódzkim oraz wywiesić równocześnie w lokalu urzędowym władzy, która orzeczenie wydała i w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Również kwestia publikacji orzeczenia nie została przez organ wyjaśniona. Zgodnie natomiast z § 1 cytowanego rozporządzenia w sentencji decyzji wystarczyło nawet przedstawienie w sposób opisowy przejmowanych nieruchomości bez podawania ich numerów i nazwisk właścicieli. Reasumując należy stwierdzić, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77k.p.a., które nakładają obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez użycie środków dowodowych, które nie są sprzeczne z prawem, co wynika z art. 75 k.p.a. Stwierdzone naruszenie wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie, kiedy i z jakich nieruchomości powstała działka nr 527/1, a następnie 527/4 położone w B, a następnie dokonać oceny, kierując się uwagi zawarty w uzasadnieniu wyroku w tym zakresie, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1966r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.