II SA/Rz 386/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 144 ust. 1, art. 146 i art. 148 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. - zwana dalej "u.g.n.") w związku z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].10.2011 r. Nr [...], poz. [...]) ustalił dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. opłatę adiacencką w wysokości 1 323, 50 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonych w R. - dz. nr 3393/1, 3417/3, 3447/7, 3449/1, 3448/3, 3390/4, 3489/3, 3488/4, 3810/3, 3789/3, 3790/5, 3787/8 obr. [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z drogi – ul. [...] W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie zmianę decyzji poprzez zniesienie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej na działkach wskazanych w treści decyzji. Podniosła, że kwestionowana decyzja narusza jej interes prawny oraz prawo, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Nadto narusza przepisy prawa materialnego – mianowicie art. 145 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Odwołująca wskazała na wadliwość decyzji z uwagi na rozbieżności pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji a wydanym rozstrzygnięciem i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w zakresie numeracji działek i wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej. Ponadto decyzja wydana została po upływie trzyletniego terminu zastrzeżonego dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Inwestycja została oddana do użytku na podstawie protokołu końcowego odbioru robót i przekazania obiektu do eksploatacji w dniu [...] października 2011 r. Zatem od dnia [...] października 2011 r. rozpoczął bieg termin do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu [...] października 20014 r. Tymczasem decyzja wydana została w dniu [...] listopada 2014 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 144 ust. 1 u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że ponoszenie opłaty adiacenkiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach urządzeń infrastruktury technicznej przez beneficjentów takich inwestycji. Opłatę adiacencką ustala się każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej (art. 145 § 1, art. 145 §2, art. 146 ust. 2 u.g.n.). Nadto zgodnie z art. 148b u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. SKO podało, że Gmina miasto [...] zrealizowała inwestycję pn.: "droga gminna ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w R. wraz z niezbędnymi obiektami budowlanymi". Tym samym stworzono warunki do korzystania z drogi gminnej. Inwestycja wykonana została na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2009 r. [...]. Protokołem odbioru końcowego robót remontowo-budowlanych z dnia [...] grudnia 2011 r. dokonano odbioru końcowego realizowanego przedsięwzięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. poinformował o braku zastrzeżeń co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Pismo to zostało doręczone Gminie [...] stycznia 2012 r. i z tym dniem powstała podstawa do naliczenia opłaty adiacenkiej. SKO zaznaczyło, że wymienione w rozstrzygnięciu organu I instancji działki stanowią własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i obecnie zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wraz z niezbędna infrastrukturą. Realizacja inwestycji drogowej spowodowała wzrost wartości tych działek, co zostało potwierdzone w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M.P., operacie szacunkowym. Rzeczoznawca oszacował wzrost wartości wymienionych decyzją działek po wybudowaniu drogi na łączną kwotę 13 235 zł. W ocenie SKO przedstawiona opinia rzeczoznawcy jest logiczna i rzetelna, uwzględnia wszystkie elementy jakie mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, ukazuje wpływ cen rynkowych na wartość nieruchomości, wyjaśnia na czym polegają zastosowane metody i techniki szacowania i ich zasadność. Zatem opinia ta może stanowić podstawę do naliczenia opłaty adiacenkiej w kwocie 1 323,50 zł, przy przyjęciu 10% stawki wynikającej z uchwały Rady Miasta [...] z [...].09.2011 r. Nr [...]. SKO uznało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały podstawy do ustalenia opłaty adiacenkiej, tj. wykonana została droga, co skutkowało wzrostem wartości nieruchomości stwierdzonej operatem szacunkowym a od wykonania drogi i oddania jej do użytku nie minęły 3 lata. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że bieg trzyletniego terminu należy liczyć od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W rozpoznawanej sprawie o początkowej dacie, mając na względzie art. 148b u.g.n., stanowić będzie pismo PINB dla miasta [...] informujące Gminę o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu drogi i o niewniesieniu sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Z tą chwilą nastąpiło legalne użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wskazało SKO przekazanie inwestycji przez wykonawcę zamawiającemu, potwierdzone protokołem odbioru końcowego, nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do legalnego korzystania z drogi. Poprzez stworzenie warunków do korzystania z drogi należy rozumieć wypełnienie warunków technicznych oraz prawnych umożliwiających legalne korzystanie z drogi. W okolicznościach sprawy będzie to data [...] stycznia 2012 r., trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenkiej upływał z dniem [...] stycznia 2015 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została [...] listopada 2014 r. Jako nieuzasadniony SKO oceniło zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., że treść decyzji koresponduje z materiałem dowodowym, a w szczególności z wypisami z rejestru gruntów i operatem szacunkowym. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu m. in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i przyjęcie, że nałożenie opłaty adiacenckiej było uzasadnione. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała w całości stanowisko zawarte w odwołaniu i wskazała że w rozstrzygnięciu decyzji SKO błędnie wskazano obrys działki 3787/8 obr. [...] jako posiadającej obr. [...]. Nadto w organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że odbiór inwestycji nastąpił w dniu [...] grudnia 2011 r., podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że inwestycja została oddana do użytku na podstawie protokołu końcowego odbioru robót i przekazanie do eksploatacji nastąpiło dnia [...] października 2011 r. Brak wyjaśnienia tych rozbieżność świadczy o wadliwości decyzji. Nie można bowiem stwierdzić, kiedy faktycznie doszło do ukończenia inwestycji. Zdaniem skarżącej dzień zakończenia prac, tj. [...] października 2011 r. (wskazany w protokole odbioru końcowego oraz przekazania do użytku) stanowi ostateczny moment od którego winien rozpocząć bieg termin do ustalenia opłaty adiacenkiej. Zdaniem skarżącej termin ten winien rozpocząć bieg jeszcze wcześniej, tj. z chwilą gdy droga została faktycznie ukończona. Jednakże wobec braku możliwości wskazania konkretnej daty należy przyjąć dzień po zakończeniu prac budowalnych tj. dzień [...] października 2011 r. W tej sytuacji moment uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest bez znaczenia. Chodzi bowiem o techniczną możliwość korzystania z drogi a nie możliwość formalną. W tej sytuacji decyzja organu I instancji została wydana po upływie trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenkiej. Skarżąca zwróciła także uwagę, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wszczęte postępowanie dotyczyło ul. [...], a nie jak wynika z rozstrzygnięcia ul. [...]. W konsekwencji postępowanie dowodowe, w tym sporządzony operat szacunkowy, dotyczący działek przy ul. [...], nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o rzekomym wzroście wartości działek położonych przy ul. [...]. W tej sytuacji uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., to zaś świadczy o jej wadliwości. Nadto obecnie działki wskazane w treści decyzji nie istnieją z uwagi na przekształcenia własnościowe, to zaś skutkuje koniecznością ustalenia kręgu stron postępowania. Doszło do przeniesienia własności na rzecz nabywców lokali, tym samym aktualnie to oni są faktycznymi beneficjentami wzrostu wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sady administracyjne badają, czy kwestionowany akt organu administracji publicznej (tu decyzja) nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, tj. wynikającym z powołanych wyżej ustaw, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), której art. 144 ust. 1 ustanawia zasadę uczestniczenia właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z kolei z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowana uchwała rady gminy, ustalająca stawkę procentową opłaty adicenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały; w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Nie jest też kwestionowany fakt wybudowania przedmiotowej drogi (inwestycja p.n. "droga gminna ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w R. wraz z niezbędnymi obiektami budowlanymi") i stworzenia warunków do korzystania z tejże drogi. Przepis art. 145 ust. 2 u.g.n., cyt. wyżej, wprowadził przesłankę czasową – trzyletni okres dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej bądź do korzystania z wybudowanej drogi. Jest to termin prawa materialnego, a zatem jego niedochowanie przez organ uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stąd też precyzyjne obliczenie tego terminu ma istotne znaczenie w sprawie, i było to sporne w toku postępowania. W ocenie Sądu, pogląd organów orzekających w sprawie niniejszej zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że trzyletni okres – liczony od [...] października 2011 r. – dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej nie został dochowany. Otóż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Trzeba również wskazać, że w u.g.n. nie zostało zdefiniowane m.in. pojęcie "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Wskazano jedynie w art. 148b ust. 1, że ustalenie, iż warunki takie zostały stworzone następuje na podstawie odrębnych przepisów. Kwestia ta ze względu na indywidualny charakter wymaga dokładnego wyjaśnienia w każdym konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że chodzi o rzeczywistą oraz zgodną z prawem (w tym głównie z regulacjami ustawy – Prawo budowlane) możliwość przyłączenia nieruchomości do urządzenia (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 480/210, Lex Polonica Nr 2479457). Tak więc datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do jej użytkowania, ustalona według przepisów ustawy – Prawo budowlane. Przypomnieć należy, że wspomniany wyżej przepis art. 148b dodany został do ustawy nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) i zmiana stanu prawnego polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. spowodowała, że straciło aktualność orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego data końcowa odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe zatem oznacza, że błędne jest stanowisko skarżącej, która uważa, że początek biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest w dacie końcowego odbioru robót i przekazania obiektu do eksploatacji, tj. w dniu [...] października 2011 r. Stanowisko skarżącej błędne jest również i z tego powodu, że wskazana przez nią data "[...] październik 2011 r." nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jak bowiem wynika z akt sprawy (karta 3) protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji obiektu spisany został w dniu [...] grudnia 2011 r. Z kolei pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]), doręczonym inwestorowi w dniu [...] stycznia 2012 r. (karta 5 akt administracyjnych) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zawiadomił go, iż nie zgłasza zastrzeżeń do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy drogi gminnej – ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w R., zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2009 r., ([...]) i można przystąpić do jej użytkowania. Z powyższego więc wynika, że inwestor spełnił warunki umożliwiające przystąpienie do użytkowania przedmiotowej drogi – ul. [...], co dawało organom administracji podstawę do jednoznacznego ustalenia, że w dniu [...] stycznia 2012 r. można było przystąpić do legalnego jej użytkowania. Wydanie przez organ I instancji decyzji w dniu [...] listopada 2014 r. (doręczonej skarżącej w dniu [...] listopada 2014 r.) oznaczać zatem musi, że trzyletni termin ustalenia opłaty adiacenckiej został przez ten organ dochowany. Analiza materiału zebranego w sprawie wbrew zarzutom skargi, nie daje żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, tj. m.in. art. 7, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Chybione jest bowiem stanowisko o błędnym wskazaniu u skarżącej decyzji "obrysu działki nr 3787/8 obr. [...] jako posiadającej obr. [...]" (wypis z rejestru gruntów dla w/w działki znajdujący się w aktach sprawy potwierdza, iż położona jest ona w obr [...]), jak również chybione jest stanowisko, jakoby z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji wynikało, że wszczęte postępowanie dotyczyło ul. [...] a nie ul. [...] i w konsekwencji postępowanie dowodowe, w tym operat szacunkowy dotyczący działek przy ul. [...], nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o rzekomym wzroście wartości działek przy ul. [...]. Powyższe stanowisko skarżącej pozostaje w sprzeczności ze znajdującymi się w aktach sprawy: zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (karta 8), jak i operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 25 września 2014 r. (karta 10). Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.