II SA/Rz 387/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie o zwrot nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. S. kwotę 12 zł /dwanaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 387/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi B. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dn. [...].03.2005r. Nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku wychowawczego, wg właściwości. W tej sprawie toczyło się postępowanie wszczęte przez działającego z upoważnienia wójta Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ ten decyzją z dn. [...].08.2004r. Nr [...] orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego za okres od 1.06.2003r. do 30.04.2004r. w wysokości 5.563,80 zł od B. S. Decyzję wydano po przekazaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział dokumentacji celem wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dn. [...].09.2004r. Nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO w decyzji kasacyjnej zwróciło uwagę na aspekty stosowania normy art.55 ustawy z dn.23.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej "uśr") w tzw. okresie przejściowym. Kolegium przywołało stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dn.20.04.2004r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych (Dz.U. Nr 89, poz.854) odnośnie przekazywania dokumentacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących świadczeń rodzinnych właściwym organom i wywiodło, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia w tym zakresie ponownego postępowania, dokonania właściwej kwalifikacji prawnej, a następnie wydania stosownej decyzji. Postanowieniem z dn. [...].12.2004r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przesłał dokumentację sprawy zwrotu pobranego świadczenia przez B. S. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...]. ZUS Oddział [...] Wydział Zasiłków wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego pismem z dn.16.12.2004r. informując B. S. o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji, którą organ następnie, w razie braku zgłoszenia uwag do 23.12.2004r., miał przekazać Wójtowi Gminy [...] celem wydania stosownej decyzji. Kolejnym pismem z dn.28.12.2004r. ZUS Oddział [...] zawiadomił A. S. o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku wychowawczego przez B. S. W piśmie tym organ rentowy wywiódł, że pracodawca B. S. – A. S. może zgłosić uwagi w tej sprawie do dn.10.01.2005r., a jeśli uwag nie zgłosi, to dokumentacja w tej sprawie zostanie przesłana wg właściwości do organu właściwego, tj. Burmistrza Gminy celem wydania stosownej decyzji. Kolejnym pismem z dn.12.01.2005r. ZUS Oddział [...] przekazał dokumentację sprawy Burmistrzowi Gminy i Miasta [...] opisując przebieg dotychczasowego postępowania i wywodząc, że wina w wypłacie nienależnie pobranego świadczenia powstała z przyczyny leżącej po stronie pracodawcy B. S. – A. S. Postanowieniem z dn. [...].01.2005r. wydanym z upoważnienia burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej postanowił uznać się za niewłaściwego "w sprawie Pani B. S." i przekazać sprawę wg właściwości Wójtowi Gminy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy "nie znalazł w ustawie o świadczeniach rodzinnych podstawy prawnej", zgodnie z którą mógłby wydać decyzję wzywającą byłego pracodawcę A. S. do spłacenia nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego, "którego nie pobierał". W postanowieniu tym znalazło się stwierdzenie, iż B. S. pobierała świadczenia rodzinne w formie zasiłku wychowawczego i "jest zobowiązana do ich zwrotu", a organem właściwym do wydania decyzji ze względu na miejsce zamieszkania strony jest Wójt Gminy [...]. Postanowienie skierowano do Wójta Gminy oraz do B. S. W aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru tego postanowienia. Postanowienie zawiera pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia. Na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo procesowe wniosła B. S. nazywając je odwołaniem. Pismo to nosi także podpis E. S. pod dopiskiem o dołączeniu kserokopii świadectwa pracy. Z treści tego podania wynika, że wnosząca traktuje treść postanowienia Burmistrza Gminy [...] jako rozstrzygnięcie przesądzające o konieczności zwrotu przez nią kwoty nienależnie pobranego świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Wskazując na normy zawarte w ustawie o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych wnosząca podanie kwestionuje, aby to ona miała być zobowiązaną do zwrotu kwoty świadczenia. Podanie to określane jako odwołanie Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO uznając podanie B. S. za zażalenie opisanym na wstępie postanowieniem z dn. [...].03.2005r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...]. W podstawie prawnej organ II instancji powołał art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie I instancji nie nakłada na żalącą się obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, lecz jedynie przekazuje sprawę do organu właściwego. SKO skonkludowało, że od decyzji, którą wyda organ właściwy służyć będzie odwołanie, a podnoszone zarzuty uznało za przedwczesne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła B. S. Skarżąca powieliła w nim zarzuty podnoszone w podaniu skierowanym do SKO, a odnoszące się do braku winy skarżącej w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. B. S. wywodzi, że kolegium nie ustosunkowało się do "całości jej dokumentacji" wskazując na wydane przez GOPS i SKO decyzje w jej sprawie oraz fakt odesłania dokumentacji przez ZUS do MGOPS. Do skargi dołączono kserokopię świadectwa pracy potwierdzoną przez pracodawcę, a potwierdzenia tego dokonała E. S. Odpowiedź na skargę imieniem kolegium sygnują członkowie kolegium: K. H., R. Ż. oraz A. G., wnoszący o jej oddalenie. Zdaniem SKO zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem postanowienie organu I instancji odnosiło się wyłącznie do przekazania sprawy wg właściwości, tu kolegium wskazując na normy art.19 i 65 § 1 k.p.a. nakładające obowiązek przestrzegania właściwości wywodzi że wobec miejsca zamieszkania B. S. w W., właściwym miejscowo do rozpatrzenia sprawy jest Wójt Gminy [...]. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Podlega ona rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Zdaniem sądu postanowienie objęte skargą, jak i postanowienie organu I instancji, dotknięte są naruszeniem przepisów o postępowaniu dającym podstawę do wznowienia postępowania, jak również naruszono inne przepisy o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa). W pierwszej kolejności wskazać należy, że postanowienie organu I instancji wydano m.in. w oparciu o art.65 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż jeżeli organ administracji publicznej , do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zażalenie to wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art.141 § 2 k.p.a. ab initio). W literaturze przedmiotu nie ulega wątpliwości, że do rozpoznawania zażaleń na postanowienia mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art.144 k.p.a.), w tej liczbie zastosowanie ma także norma art..134 k.p.a. (tak: G.Łaszczyca: Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2000, s. 61). Oznacza to, że rolą organu rozpoznającego zażalenie jest ustalenie w pierwszej kolejności kwestii jego dopuszczalności oraz zachowania terminu do jego wniesienia (badanie środka zaskarżenia pod względem formalnym). SKO kwestię zachowania terminu do wniesienia zażalenia pominęło. W aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia postanowienia przez organ I instancji, o tej kwestii nie wypowiada się także kierownik MGOPS przekazując akta wraz ze środkiem zaskarżenia (k.5 akt II instancji). Między datą wydania postanowienia przez organ I instancji, a datą wniesienia zażalenia przez B. S. upłynęło ponad siedem dni, tak więc nawet proste zestawienie tych dat nie wyklucza, by zażalenie zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia. Brak wyjaśnienia tej kwestii przez organ II instancji czyni zasadnym zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu (art.134 i art.16 § 1 w zw. z art.144 k.p.a. oraz art.141 § 2 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego uchybienia II instancji oba postanowienia naruszają dyspozycję art.145 § 1 pkt 4 w zw. z art.10 § 1 k.p.a.. Przepisy te stanowią o przesłance do wznowienia postępowania administracyjnego w konsekwencji braku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Kierownik MGOPS wydał swoje postanowienie w konsekwencji przekazania mu akt sprawy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Wydział Zasiłków, który wszczął postępowanie pismem z dn.28.12.2004r. (k.15 akt I instancji) skierowanym do A. S., pracodawcy B. S. Tak więc skoro postanowienie w tej sprawie zapadło, to stroną winien być także A. S. Organ I, jak i II instancji nie doręczał swojego postanowienia A. S., wydanego przecież w następstwie postępowania, w którym traktowany był on przez ZUS jako strona postępowania. Zważyć także należy, iż organ I instancji pominął fakt, iż ZUS wszczął de facto dwa postępowania, kierując zawiadomienia skierowane zarówno do B. S. (pismo z dn.16.12.2004r.), jak i do A. S. Nie wyjaśniono zatem, czy odrębnego postępowania w kwestii ewentualnego zwrotu kwoty pobranego zasiłku wychowawczego przez B. S. za okres od 1.06.2003r. do 30.04.2004r. nie prowadzi także Wójt Gminy [...]. Obecna w czasie rozprawy przez sądem administracyjnym skarżąca nie posiadała w tej kwestii żadnych pewnych informacji. Prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w jednej sprawie nakazywałoby rozważyć nie tyle przekazywanie sprawy między organami gmin sobie nawzajem, ale konieczność rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Tak więc organ I instancji winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy toczy się odrębne postępowanie przez Wójtem Gminy [...], czy też w tym zakresie ZUS umorzył postępowanie. Brak wyjaśnienia tej kwestii sprawia, że przekazanie sprawy wg właściwości jest przedwczesne. Przedwczesność postanowienia wydanego przez organ I instancji polega i na tym, że kwestię właściwego organu do prowadzenia postępowania w sprawie nienależnie pobranych zasiłków wychowawczych normuje art.62 ust.1 uśr. Przepis ten stanowi, iż do czasu przejęcia przez organ właściwy zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych postępowanie w sprawie nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych zakończone prawomocną decyzją lub będące w toku prowadzi organ, który wydał tę decyzję lub wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, na podstawie dotychczasowych przepisów. Tak więc wyjaśnić należy, czy nastąpiło przejęcie przez organ właściwy w rozumieniu uśr zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, albowiem okoliczność ta może mieć znaczenie przy wskazaniu na właściwość ZUS do działania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego. Organy obu instancji sprawie tej nie poświęciły żadnej uwagi. Trafny jest zarzut skarżącej sygnalizowany w jej zażaleniu, że w postanowieniu organ I instancji, choć nie uznaje się za właściwy do rozpatrywania sprawy, to de facto zdaje się rozstrzygać iż to B. S. będzie zobowiązana do zwrotu kwoty pobranego świadczenia. Skoro jedyną kwestią, jaką w postanowieniu o przekazaniu do organu właściwego na zasadzie art.65 § 1 k.p.a. jest kwestia właściwości organu do załatwienia sprawy, to brak było podstaw, by w takim postanowieniu wypowiadać się co do istoty sprawy. Inne zarzuty odnośnie kwestii osoby zobowiązanej do zwrotu kwoty wypłaconego B. S. świadczenia, i tu podzielić należy stanowisko strony przeciwnej, uznać należy za przedwczesne, skoro tej kwestii nie rozstrzygano. Na marginesie należy zaznaczyć, że w myśl ustawy z dn.14.12.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.856 ze zm. zwana dalej "uSKO") do uprawnień prezesa kolegium należy m.in. reprezentowanie kolegium na zewnątrz (art.11 ust.1 pkt 1 uSKO), prezes wykonuje również czynności nie przewidziane dla organów administracji publicznej niezastrzeżone dla składu orzekającego (art.11 ust.2 uSKO). Nie ulega wątpliwości, iż do kompetencji składów orzekających należy wydawanie w imieniu kolegium orzeczeń, z wyjątkiem postanowienia sygnalizacyjnego wydawanego w trybie art.20 uSKO przez prezesa kolegium. W literaturze przedmiotu na ogół nie budziło wątpliwości, że to prezes kolegium jest uprawniony do udzielenia odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego (por. L.Kamiński, M.Kulesza: Komentarz do ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w: Prawo samorządu terytorialnego, Przepisy z komentarzem, red. P.Czechowski, S.Piątek, Wydawnictwo ATK). Nie budzi także wątpliwości, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym (J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis-Nexis 2004, s.105), zatem nie jest ono orzeczeniem organu administracji publicznej. Z urzędu sądowi wiadomy jest, iż jednym z członków zespołu orzekającego podpisanym pod odpowiedzią na skargę jest Prezes SKO, tak więc generalnie wymóg udzielenia odpowiedzi na skargę sądowoadministracyjną przez organ został spełniony. Dostrzeżone w tym zakresie wadliwości odnośnie formy reprezentacji kolegium nie miały wpływu na wynik sprawy. Z tych przyczyn, działając na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa orzec należało, jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc pod uwagę dyspozycję art.200 w zw. z art.105 § 1 Ppsa. Orzeczono także o klauzuli dodatkowej o charakterze ochrony tymczasowej do czasu uprawomocnienia się wyroku, biorąc pod uwagę treść art.152 Ppsa - postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.