II SA/Rz 387/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. N. i G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. N. i G. N. solidarnie kwotę 50 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] decyzją z dnia 15 lutego 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu złożonego przez M. i G.N. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 listopada 2010 r., nr [..] odmawiającej przyznania pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego na zakup butów ortopedycznych i pieluch dla niepełnosprawnej córki odwołujących się M.N., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., zwanej dalej Ups) i art. 90k ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej Uso). Przeszkodą w uwzględnieniu żądania o przyznanie pomocy było przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 Ups. W ocenie SKO w [..] prawidłowo organ I instancji do dochodu uwzględnianego podczas badania kryterium dochodowego zaliczył przyznane trójce dzieci M. i G.N. stypendia z Urzędu Marszałkowskiego udzielone w ramach projektu "Program stypendialny dla uczniów szczególnie uzdolnionych z terenu województwa podkarpackiego w roku szkolnym 2009/2010 w ramach programu operacyjnego Kapitał Ludzki". Stypendia te nie mają charakteru socjalnego ani motywacyjnego i nie podlegają wyłączeniu z dochodu rodziny na podstawie art. 8 ust. 4 pkt 3 Ups. Są świadczeniami spoza katalogu świadczeń socjalno-motywacyjnych określonych w art. 90c Uso. Dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia podania wyniósł 484,38 zł i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 351 zł. Wprawdzie zgodnie z art. 41 Ups w szczególnie uzasadnionych przypadkach mogą zostać przyznane: specjalny zasiłek celowy, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa – osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, jednak na tle rozpatrywanej sprawy nie zaszły podstawy do udzielenia takiego wyjątkowego świadczenia. Decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy i wymaga nadania, stosownego do okoliczności sprawy, znaczenia zwrotowi nieostremu "szczególnie uzasadniony przypadek". Taki szczególny przypadek nie dotknął rodziny N., gdyż ich rodziny nie spotkało żadne drastyczne, wyjątkowo dotkliwe w skutkach zdarzenie losowe. Z decyzją nie zgodzili się M.N. i G.N., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdzili, że stypendium wypłacane ich dzieciom (M, A. i K.) przez urząd marszałkowski ma walor pomocy materialnej o charakterze socjalnym albo motywacyjnym w rozumieniu art. 8 ust. 4 pkt 3 Ups i nie podlegało uwzględnieniu podczas ustalania kryterium dochodowego warunkującego dostęp do świadczeń z pomocy społecznej. Stypendium w wysokości przysługującej za sierpień 1 060 zł zostało przyznane w ramach Priorytetu IX (Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach), Działanie 9.1 (Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty), Poddziałanie 9.1.3. (Stypendia dla uczniów szczególnie uzdolnionych). Środków tych rodzina nie może przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb związanych z zakupem żywności, odzieży lub obuwia, gdyż środki ze stypendium zostały przypisane wyłącznie do potrzeb edukacyjnych. Są zatem pomocą socjalną określoną w przepisach o systemie oświaty. Trudno też skarżącym zrozumieć, dlaczego kwestionowana decyzja utrzymuje w mocy decyzję odmowną, skoro w podobnej sprawie (w przedmiocie zapomogi z programu rządowego Pomoc Państwa w zakresie dożywiania), w takim samym stanie faktycznym, odwołanie zostało uwzględnione, co wynika z decyzji Kolegium z dnia 10 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący podtrzymali swoją skargę, M.N. wyjaśniła, że nie dysponuje decyzją SKO w [..] z 10 stycznia 2011 r., podkreślając że to w tej decyzji organ odwoławczy miał wypowiedzieć się w sposób korzystny dla skarżących, tj. stwierdzić iż uzyskiwane przez ich dzieci stypendia nie podlegają wliczeniu do dochodów rodziny. Sąd okazał skarżącej w trakcie rozprawy akta administracyjne nadesłane przez SKO w [..], w których zalega decyzja organu I instancji, gdzie na ostatniej stronie tej decyzji brak jest podpisu osoby ją wydającej. Skarżąca nie dysponowała w trakcie rozprawy przed Sądem kopią decyzji Burmistrza Miasta [..., która została jej i jej mężowi doręczona. G.N. podtrzymał skargę i eksponował, że dzieci skarżących uzyskują bardzo dobre wyniki w szkole, koszty stawiennictwa w Sądzie skarżący ocenili na 50 zł i wnieśli o ich zwrot w razie uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć wyłącznie z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Kontroli poddana jest decyzja SKO w [..] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącym zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup butów ortopedycznych i pieluch dla niepełnosprawnej córki skarżących. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, jest to konsekwencja dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 kodeksu. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją administracyjną wydana w I instancji może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot w celu jej ponownego merytorycznego rozpatrzenia. Możliwość merytorycznego wyrzekania przez organ odwoławczy zaistnieje tylko wówczas, gdy istnieć będzie decyzja rozstrzygająca sprawę w i instancji, a strona (względnie podmiot na prawach strony) skorzysta w ustawowym terminie (względnie zostanie mu on skutecznie przywrócony) z przewidzianego przez prawo środka zaskarżenia – odwołania. Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji, wymienionej w art. 138 k.p.a. ziści się wówczas, gdy organ ten wpierw dokona badania odwołania pod względem formalnym i stwierdzi, że nie ma przeszkód uniemożliwiających mu orzekanie jako organowi II instancji. Pozytywnym ustaleniem przeszkód formalnych do merytorycznego rozpoznania odwołania jest wydanie przez organ odwoławczy postanowienia, w oparciu o art. 134 k.p.a., w którym organ ten stwierdza niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie poddanej kontroli sądowoadministracyjnej SKO w [...] nie dokonało prawidłowej kontroli odwołania pod względem formalnym. K.p.a. określa formalne wymogi odnośnie składników decyzji administracyjnej, wymieniając w art. 107 § 1 m.in. "podpis z podaniem imienia i nazwiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji", w razie gdyby decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, winna zostać opatrzona "bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Do momentu podpisania decyzji przez osobę reprezentującą organ administracji akt taki nie jest decyzją w rozumieniu przepisów prawa, nie wchodzi do obrotu, innymi słowy brak podpisu pozbawia pismo organ cechy, charakteru decyzji administracyjnej. W doktrynie wyraźnie prezentowane jest stanowisko, wedle którego podpis jako składnik decyzji administracyjnej jest jednym z tych, które decydują o istnieniu lub nieistnieniu decyzji (por. Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz., Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2003, s. 667). Od dawna również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1982, nr 9-10, s. 351). W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych zalega pismo określone jako decyzja Burmistrza Miasta [...], datowane na 15 listopada 2010 r., pismo to adresowane jest do M.N. i G.N., zawiera rozstrzygnięcie o odmowie przyznania zasiłku celowego specjalnego. Pismo to zawiera 6 stron, przytwierdzono na s. 1 tego pisma zwrotne potwierdzenie jego odbioru przez osobę, która opatrzyła je podpisem "N.". Pismo to zostało potraktowane przez skarżących jako decyzja administracyjna, a wniesione przez nich odwołanie zostało rozpatrzone przez SKO w [..]. W ocenie Sądu wydaną przez organ odwoławczy decyzję uznać należy za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa nakazywało Sądowi stwierdzić jej nieważność. Organ odwoławczy, który rozpoznaje odwołanie od pisma, nie będącego z powodu braku niezbędnego elementu konstytuującego byt decyzji administracyjnej taką właśnie prawną formą działania organu administracji publicznej, wydaje w ramach postępowania odwoławczego decyzję opartą na dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rażąco narusza cyt. przepis przewidujący wyrzekanie w formie "utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji". Skoro pismo doręczone stronom nie było decyzją administracyjną, nie mogło służyć od niej skutecznie uruchamiające administracyjny tok instancji odwołanie, nadto nie można było prawnie skutecznie "utrzymać w mocy" takiego pisma, błędnie potraktowanego jako decyzja administracyjna. Ponownie rozpatrując odwołanie, w razie uprawomocnienia się wyroku, SKO w [...] dokona prawidłowej kontroli dopuszczalności rozpoznania odwołania skarżących, uwzględniając wykładnię zaprezentowaną w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.