II SA/Rz 39/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi A. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia krzewu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2005 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 39/06 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. i E. M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 3.060 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia krzewu sumak octowiec na działce nr 88/12 w M. oraz odroczenia terminu płatności wymierzonej kary pieniężnej na okres 3 lat od dnia otrzymania decyzji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229). W odwołaniu skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podnieśli, że organ nie ustosunkował się do zarzutu skarżących o zagrożeniu jakie powodował krzew rosnący zbyt blisko budynku, a wobec dopuszczenia opinii dendrologicznej winna być dopuszczona również opinia budowlana. Organ nie rozważył, czy nie zachodzą przesłanki z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 86 ust. 2 tej ustawy, gdyż nie pobiera się opłat za usuniecie krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Skarżący zarzucili, że z treści decyzji nie wynika jednoznacznie czy organ wyraził zgodę na dokonanie nasadzeń przez E. M. w miejscu bezpiecznym dla budynku, czy też odroczenie terminu płatności kary pieniężnej jest uzależnione od tego, aby krzew rósł w dotychczasowym miejscu. Ustalenie to jest istotne, gdyż mieszkająca w tym samym budynku rodzina B. żąda nasadzenia krzewu w dotychczasowym miejscu grożąc zniszczeniem nasadzeń w miejscu wskazanym przez skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 18 października 2005r., podczas której E. M. stwierdził, iż usuniecie krzewu nie spowodowało utraty żywotności krzewu, gdyż obok pnia widoczne są młode odrośla, zobowiązał się nie usuwać młodych odrostów oraz do nasadzenia w nowym miejscu, w którym nie będzie zagrażał bezpieczeństwu budynku. Opinia dendrologiczna potwierdziła żywotność krzewu, gdyż jeszcze w sezonie wegetacyjnym 2005r. odbiły liczne odrosty, a w ciągu 2-3 sezonów wegetacyjnych jest w stanie całkowicie zregenerować część nadziemną. Odroczenie płatności kary na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest możliwe w przypadku zachowania żywotności krzewu za wycięcie, którego karę wymierzona, a nie za nowe nasadzenia. Zarzuty skarżącego, co do niejednoznacznego określenia w decyzji nasadzenia nowych krzewów należy odnosić do działań posiadacza mających na celu zachowanie żywotności krzewu. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie można było stosować art. 88 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, bo przepis ten stanowi, że nie pobiera się opłat za usuniecie krzewu za zezwoleniem, który zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. W skardze do sądu skarżący A. i E. M. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez anulowanie nałożonej kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 86 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu wskazali, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności zagrożenia jakie stwarzał dla budynku mieszkalnego, co winno skutkować dopuszczeniem dowodu z ekspertyzy budowlanej na okoliczność zniszczeń spowodowanych przez krzew. Nie zostały rozważone przesłanki zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wycięcie krzewu wobec wykazanego zagrożenia należało potraktować jako stan wyższej konieczności Wyjaśnili, że zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w ogóle nie został podniesiony w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt wycięcia krzewu o nazwie sumak octowiec przez E. M. z nieruchomości nr 88/12 położonej w M. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) zwana dalej ustawą, wynika, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza zgodę właściciela. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "zezwolenia", dowodzi, że postępowanie jest postępowaniem administracyjnym i musi być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej w skrócie k.p.a. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty i jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego, określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) indywidualnie oznaczonej sprawie. Zezwolenie w doktrynie jest definiowane jako forma aktu administracyjnego, ustalające uprawnienie w sferze prawa administracyjnego lub wyrażające zgodę na dokonanie przedsięwzięcia lub podjęcie czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego (J. Boć "Prawo administracyjne" - Kolonia Limited 2003 wyd. 9 str. 334). Treść decyzji, czyli jej elementy składowe normuje art. 107 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały w § 3 tego przepisu. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa decyzji (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie z kolei służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji (wyrok NSA z 22.11.2002r. II SA/924/01 System Informacji Prawnej LEX nr 81816). Na mocy § 1 art. 107 k.p.a. oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie zostały zakwalifikowane jako istotne elementy składowe decyzji. W aktach administracyjnych sprawy zalega zawiadomienie z dnia 14 lipca 2005r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wycięcia bez zezwolenia dwóch drzew na działce 88/12 w M., której współwłaścicielami są A. i E. M. oraz K. B.. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że organy nie podjęły żadnych czynności w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów, co pozwoliłby określić, kto jest właścicielem nieruchomości, z której usunięto krzew. Brak określenia stron, a w konsekwencji brak zapewnienia udziału wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Już stwierdzenie tej okoliczności uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Kolejną ważna sprawą związaną z treścią rozstrzygnięcia jest prawidłowe określenie początku biegu terminu odroczenia płatności wymierzonej kary. W zaskarżonym rozstrzygnięciu odroczono termin płatności wymierzonej kary na okres trzech lat licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Według art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. Ponadto skutki prawne decyzji może wywołać tylko ostateczna decyzja. W tym względzie należy również mieć na uwadze ewentualną realizację decyzji w trybie egzekucji administracyjnej może nastąpić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji, Dlatego skutek prawny znajdujący swe źródło w decyzji nie może nastąpić przed jej uostatecznieniem. W ocenie Sądu początkowy bieg terminu trzyletniego został określony wadliwie, winien on liczyć się od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stanie się ostateczna. Z wyżej wymienionego zawiadomienia wynika, że postępowanie zostało wszczęte w stosunku do dwóch drzew, tymczasem przedmiotem rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji jest jeden krzew sumak octowiec. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń, czy wyjaśnień odnośnie wycięcia innego jeszcze drzewa. Zatem organ prowadzący postępowanie winien dokładnie określić zakres przedmiotowy postępowania. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zanieczyszczanie terenów zieleni zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229) została określona normatywna treść protokołu z oględzin. Stosownie do ust. 2 § 2 cyt. rozporządzenia protokół taki winien zawierać wskazanie miejsca oględzin; datę oględzin; imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe sporządzającego protokół; ustalenia merytoryczne - dane dotyczące: a/ rodzaju i gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa; b/ obwodu pnia drzewa lub wielkości powierzchni pokrytej krzewami albo wielkości zniszczonych terenów zieleni; c/daty usunięcia lub zniszczenia; d/ przyczynę usunięcia lub zniszczenia; dane osobowe posiadacza nieruchomości; dane osobowe sprawcy usunięcia lub zniszczenia, jeżeli jest to możliwe do ustalenia w trakcie sporządzania protokołu; podpisy uczestników oględzin. Organ wydając decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej uwzględnia ustalenia zawarte w protokole (ust. 3 § 2 rozporządzenia). W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa protokoły jeden z wizji lokalnej, a drugi z rozprawy administracyjnej. Protokół z wizji lokalnej został sporządzony 25 lipca 2005r.i z jego treści wynika, że zmierzono obwód pnia ściętego krzewu, który wynosi 82 cm. Następnie w lipcu 2005r. została sporządzona ekspertyza, w której na str. 2 biegły stwierdził, że ścięta roślina - sumak octowiec w fachowej literaturze określana jest jako krzew dlatego brak jest jej w wykazie drzew, dla których naliczane są jednostkowe stawki za 1 cm obwodu Powierzchnia zajmowana przez krzew sumaka octowca o tej średnicy pnia wynosi 5m2. Powierzchnia ta stała się podstawą do naliczenia kary za wycięcie krzewu bez zezwolenia. Ustaleń takich nie zawiera też protokół z rozprawy administracyjnej sporządzony 18 października 2005r. Podstawą do naliczenia kary za usunięcie krzewu bez zezwolenia jest powierzchnia jednego metra kwadratowego pokryta krzewami, a właściwą stawkę za zniszczenie 1 metra mnoży się przez ilość zniszczonych metrów ustalonych w trakcie postępowania wyjaśniającego. Sposób ustalenia wielkości powierzchni zniszczonej został określony w ust. 4 art. 89 ustawy, wedle którego w przypadku, gdy ustalenie wielkości powierzchni zniszczonych lub usuniętych bez zezwolenia krzewów nie jest możliwe z powodu usunięcia gałęzi i korzeni, wielkości te przyjmuje się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego. Z przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca dużą wagę przywiązuje do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin, gdyż skutkiem postępowania administracyjnego jest zazwyczaj wymierzenie kary administracyjnej. Ustalenia te musza być na tyle precyzyjne, aby wymierzona kara była adekwatna do popełnionego deliktu administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego organy nie poczyniły żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia wielkości powierzchni usuniętego bez zezwolenia krzewu Takiego wyjaśnienia nie zawiera opinia biegłego, który nie podał uzasadnienia dla przyjętej wielkości powierzchni 5m2 zajmowanej przez ścięty krzew, ani też wysokości pnia krzewu i czy powierzchnia zajętości została odniesiona do korony krzewu, a jeżeli tak to na jakiej podstawie. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że właśnie ekspertyza dendrologiczna była podstawą naliczenia kary. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy miał istotne znaczenie na wynik sprawy. W związku z tym naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. to jest zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej. Ponadto organy uchybiły przepisowi art. 89 ust. 4 ustawy oraz ust. 2 § 2 rozporządzenia, który określa normatywną treść protokołu oględzin. Przepisy o nałożeniu kary nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a kwestia ustalenia powierzchni usuniętych krzewów bez zezwolenia wymaga dokładnego wyjaśnienia mając na względzie art. 75 i nast. k.p.a., również w formie uzupełnienie opinii przez biegłego. W podstawie prawnej decyzji organu II instancji u mieszczono art. 89 ust. 3 ustawy, który to przepis odnosi się do określenia obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa z powodu braku kłody, a w przedmiotowej sprawie został wycięty krzew wg opinii biegłego, a nie drzewo. Przechodząc natomiast do zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wobec bezspornego faktu, że wycięcia krzewu dokonał E. M., to celem postępowania jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności nakazanych przez ustawodawcę, które mogłyby mieć istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary. Wskazywanie na konieczność przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa jest chybione. Zauważyć bowiem należy, że organy w niniejszym postępowaniu nie rozpatrywały zagadnień związanych z możliwością udzielenia zezwolenia na wycięcie krzewu i przypadków wymienionych w art. 86 ustawy, w których podmiot uzyskujący zezwolenie na wycięcie drzewa czy krzewu z mocy ustawy jest zwolniony z opłat. Innymi słowy podmiot uzyskujący zezwolenie na usuniecie drzewa lub krzewu ma obowiązek wnieść opłatę, której wysokość ustala się w wydanym zezwoleniu (art. 84 ust. 3 ustawy) chyba, że zachodzi ustawowa przesłanka zwalniająca z obowiązku ponoszenia opłaty. Natomiast podmiotowi, który usunął drzewo lub krzew bez wymaganego zezwolenia wymierzana jest kara administracyjna. W tym zakresie Sąd uznał za prawidłową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto przedmiotem oceny Sądu nie jest prawdopodobieństwo uzyskania zezwolenia, a badanie legalności zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja narusza art. 10, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 89 ust. 4 ustawy Sąd uznał, że wyczerpują hipotezę art. 145 § 1 pkt 1 li. b i c p.p.s.a. bowiem nastąpiło naruszenie przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ w sposób prawidłowy ustali krąg stron postępowania i zapewni im czynny udział na każdym etapie postępowania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Podejmie czynności mające na celu określenie zakresu przedmiotowego sprawy wobec treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, uzupełnienie materiału dowodowy w sposób opisany w uzasadnieniu, na podstawie którego w będzie można prawidłowo wymierzyć karę za wycięcie krzewu bez zezwolenia, a następnie wyda decyzję, która będzie zgodna z art. 107 § 3 k.p.a., tak w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia, a nadto pouczy strony o możliwości rozłożenia na raty wymierzonej kary lub złożenia wniosku o jej umorzenie zgodnie z art. 88 ust. 4 i 7 ustawy, jako realizacja zasady informowania stron zawartej w art. 9 k.p.a. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem skarżący pouczeni o treści art. 210 p.p.s.a w wezwaniach do uiszczenia wpisu o utracie uprawnienia do żądania zwrotu kosztów takiego wniosku do czasu zamknięcia rozprawy nie złożyli.