II SA/Rz 39/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Przedmiotem skargi J. Z. oraz M. C. jest decyzja Wojewody z [...].05.2005r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego odnośnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W 2001r., pismami zalegającymi w aktach organu I instancji – Prezydenta Miasta, M. C., H. Z., L. G., R. R., T. C., jako spadkobiercy po J. Z. i jego spadkobiercach, wystąpili o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w K. przy ul. [...], wskazując we wnioskach nieruchomości odpowiadające enumeratywnie określonym działkom ewidencyjnym, istniejącym w dacie wniesienia podań o zwrot nieruchomości. Decyzją z [...].01.2003r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł, iż nieruchomość położona w K. przy ul. [...] oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr 1691/12 i 1691/13 stała się zbędna ze względu na cel wywłaszczenia, oraz orzekł o zwrocie działek o nr 1691/12 o pow. 5061 m² oraz 1691/13 o pow. 468 m² na rzecz M, R, H. Z, R. R., M. C., J. C., T.C. w oznaczonych częściach udziałów oraz o obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania na rzecz Gminy K. w kwocie 64.045 zł ustalając odpowiednio do udziałów kwoty zwracanego odszkodowania odnośnie każdej ze stron postępowania, na rzecz których orzeczono o zwrocie nieruchomości. Decyzja zawiera adnotację, iż stała się ostateczną w dn.13.02.2003r. Odrębną ostateczną decyzją z [...].02.2003r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1935/7 o pow. 35 m², nr 1935/12 o pow. 38 m², nr 1935/21 o pow. 27 m² oraz nr 1935/31 o pow. 26 m² oraz ustalił obowiązek zwrotu odszkodowania w kwocie 2.010 zł na rzecz Gminy ustalając udział stron wskazanych w decyzji z [...].01.2003r. w kwocie zwracanego odszkodowania, zwrot orzeczono na rzecz M. R., H. Z., R. R., M. C. J. C. i T. C. Kolejną decyzją, także ostateczną, z daty [...].03.2003r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł o zwrocie nieruchomości składającej się z działki nr 1935/36 o pow. 126 m² oraz ustalił obowiązek zwrotu odszkodowania w łącznej kwocie 2.780 zł, ustalając w decyzji udziały w tej kwocie stron, na rzecz których dokonano zwrotu, tj. osób wymienionych w decyzji organu z [...].01.2003r. od tej ostatniej decyzji odwołała się E. L., a Wojewoda decyzją z [...].07.2003r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Podaniem z 29.09.2003r. J. Z., H. Z. oraz M. C. zwrócili się do Prezydenta Miasta o zwrot enumeratywnie wskazanych działek (1935/5, 1935/6, 1935/6, 1935/9, 1935/10, 1935/11, 1935/13, 1935/14, 1935/15, 1935/16, 1935/17, 1935/18, 1935/19, 1935/20, 1935/22, 1935/23, 1935/24, 1935/25, 1935/26, 1935/27, 1935/28, 1935/29, 1935/30, 1935/32, 1935/33, 1935/34, 1935/35), wywodząc, iż działki te "stanowiły nieodłączną część" zwróconych już im działek oznaczonych nr 1691/12 i 1691/13. J. Z. występowanie we własnym imieniu z wnioskiem uzasadnił rozszerzeniem wspólności małżeńskiej, na dowód czego do wniosku dołączył umowę w formie aktu notarialnego z dn. 2.02.1988r. zawartą z H. Z. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawców, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości winien pochodzić od wszystkich uprawnionych spadkobierców byłego właściciela, który został wywłaszczony. Byłym właścicielem działek wywłaszczonych, a to parcel o nr 5759, 5757 i 5751/6 był J. Z., którego wywłaszczono decyzją Prezydenta Miasta z dn.[...].04.1976r. Nr [...] pod budowę ośrodka sportowo-rekreacyjnego. W wyniku wymiany korespondencji organ dwukrotnie jeszcze wyjaśniał wnioskodawcom, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winno pochodzić od wszystkich spadkobierców byłego właściciela, wywodząc w szczególności, że wnioskodawcy nie są jedynymi spadkobiercami po zmarłym J. Z. Akta sprawy zawierają dokumenty wskazujące na to, że działki, o zwrot których zwrócili się wnioskodawcy w dacie wniesienia wniosku w dn.29.09.2003r. stanowiły już własność osób fizycznych. Decyzją z [...].01.2004r. Nr [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu enumeratywnie określonych działek. Organ wskazał, że z posiadanych przez niego dokumentów wynika, że spadkobiercami po zmarłym J. Z., który był objęty decyzją wywłaszczeniową nie są wyłącznie wnioskodawcy, ale także M. R., R. R., J. C. oraz T. C. Organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a to z tego powodu, że o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie wystąpili wszyscy uprawnieni spadkobiercy, a to warunkuje rozpoznanie wniosku składanego w trybie art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od powyższej decyzji odwołali się H. Z., J. Z. oraz M. C. Wojewoda decyzją z [...].12.2004r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w szczególności z tego względu, iż działka o nr 1935/30 stanowi własność Gminy i organ I instancji podlega wyłączeniu od orzekania w tej sprawie. Postanowieniem z [...].02.2005r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy zwrotu działki o nr 1935/30 i wyznaczył do jej załatwienia Starostę [...]. Prezydent Miasta decyzją z [...].02.2005r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonych jako działki ewidencyjne 1935/6, 1935/8, 1935/9, 1935/10, 1935/11, 1935/13, 1935/14, 1935/15, 1935/16, 1935/17, 1935/18, 1935/19, 1935/20, 1935/22, 1935/23, 1935/24, 1935/25, 1935/26, 1935/27, 1935/28, 1935/29, 1935/32, 1935/33, 1935/34, 1935/35 oraz części działki 1935/5 – w dniu wywłaszczenia jako część działek nr 5759, 5751/6 przejętych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta z [...].03.1976r.. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.105 § 1 oraz art.104 k.p.a.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniający byłego właściciela lub jego spadkobiercę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona w myśl art.137 tej ustawy, zbędna ze względu na cel wywłaszczenia. Organ powołał się nadto na poglądy doktryny (T.Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Warszawa 1998) oraz judykatury i wywodził, że w sytuacji, gdy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uprawnionych kilku spadkobierców, wniosek o zwrot musi pochodzić od wszystkich spadkobierców. W przypadku braku zgody wszystkich uprawnionych pozostałe uprawnione osoby nie mogą skutecznie żądać zwrotu. Prezydent Miasta wskazał ponadto, że z materiału dowodowego, a w szczególności z postanowień spadkowych Sądu Grodzkiego w K. Sądu Powiatowego w K., Sądu Rejonowego w K. oraz Sądu Rejonowego w R. wynikać ma, że uprawionymi do spadku po J. Z., oprócz wnioskodawców w sprawie są także: M. R., R. R., J. C. oraz T. C.. Wskazano ponadto, że organ administracji publicznej nie jest uprawiony do kwestionowania postanowienia Sądu Rejonowego w K. z 29.05.1976r., mocą którego uzupełniono postanowienie spadkowe Sądu Grodzkiego w K. z 25.11.1950r.. Wnioskodawcy nie przedłożyli pełnomocnictwa od uprawionych spadkobierców, nadto na wezwanie organu M. R., R. R. oraz J. C. oświadczyli, iż nie są zainteresowani zwrotem wnioskowanych działek. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. Z., J.Z. oraz M. C. zarzucając, iż wydana decyzja jest przedwczesna i niezrozumiała. Odwołujący się wskazali, iż ich zdaniem rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie naruszają prawo. Wskazywali, że władze miejskie doprowadziły do tego, że doszło do podziału działek uprzednio wywłaszczonych oraz do przeniesienia własności na rzecz osób trzecich, które to działania odwołujący uznają za bezprawne. Zdaniem zaskarżających decyzję organu I instancji pominięto treść postanowienia sądu z 28.12.1952r., z którego odwołujący się wywodzą, iż oprócz nich, inne osoby nie są uprawione do domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda decyzją z [...].05.2005r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.136 ust.3 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz.543 ze zm., zwana dalej Ugn). Organ odwoławczy zrekapitulował przebieg postępowania i doszedł do wniosku, że decyzja I instancji jest trafna. Zdaniem wojewody kluczową sprawą jest ustalenie kręgu spadkobierców po J. Z., przyjmując tak jak Prezydent Miasta, iż odwołujący się nie są wyłącznie osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu przedmiotowych działek. Organ podkreślił, że przy braku zgodnego wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości koniecznym jest posiadania stosownego orzeczenia sądu, zastępującego zgodne oświadczenie woli wszystkich uprawnionych osób do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przywołując stanowisko wyrażone w orzecznictwie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.12.1999r., IV SA 2282/97, LEX nr 48685) wojewoda uznał za zasadne umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzję doręczono odwołującym się oraz Prezydentowi Miasta, a do wiadomości M. R., R. R., J. C. oraz T. C. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. Z., J. Z. oraz M. C., zarzucając jej niesprawiedliwość i nietrafność. Skarżący wskazują, że organ I instancji nie ustosunkował się do uprzednich wywodów decyzji kasacyjnej wojewody, a nadto sankcjonowano przenoszenie własności wydzielanych działek, które zostały zabudowane pawilonami handlowymi. Skarżący wywodzą, że są jedynymi osobami uprawnionym do domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zarzucili iż organy nie respektują treści postanowienia Sądu Rejonowego w K. z 28.12.1952r., natomiast błędnie posługiwano się postanowieniem tegoż sądu z 27.05.1976r.. Zdaniem skarżących to ostatnie postanowienie nie posiada żadnego uzasadnienia, zatem koniecznym było zwrócenie się do sądu o wyjaśnienie stosunku do siebie obu tych orzeczeń. W konkluzji skarżący wnieśli o sprawiedliwe rozstrzygnięcie tych ważnych kwestii. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...].06.2005r. wojewoda wstrzymał z urzędu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 20.04.2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie zawiesił postępowanie z powodu śmierci współskarżącej H. Z., która nastąpiła po dniu wniesienia skargi. W piśmie procesowym z 6.12.2006r. J. Z. domagał się od Sądu rozstrzygnięcia legalności zmiany tytułu własności wydzielonych działek, na podstawie art.231 kc, polegające na przenoszeniu własności wydzielonych działek na rzecz osób trzecich. Na wezwanie WSA w Rzeszowie J. Z. oświadczył, iż jest jedynym następcą prawnym po zmarłej bezpotomnie, swojej żonie, H. Z. Z tego względu Sąd postanowieniem z 11.01.2007r. podjął zawieszone postępowanie. Uczestniczka postępowania M. R. oświadczyła, iż wydane w sprawie decyzje są dla niej przekonywujące, a ona sama nie rości sobie prawa do zwrotu nieruchomości położonych przy ul. [...] w K. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Podlega ona rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). W ocenie sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek wyłącznie z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Ocenie legalności Sądu podlega wyłącznie decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającego o umorzeniu postępowania odnośnie zwrotu enumeratywnie określonych działek ewidencyjnych. Z tej przyczyny domaganie się, aby sąd administracyjny oceniał niejako "przy okazji" legalność działania organów administracji publicznej, polegającego na przenoszeniu własności wyodrębnionych geodezyjnie działek w trybie art.231 kc na rzecz osób trzecich, nie może zostać uwzględnione. Brak uwzględnienia takiego żądania, wyrażonego w piśmie procesowym skarżącego J. Z. z 6.12.2006r. podyktowany jest dwojako: wykracza to poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, nadto sąd administracyjny nie jest właściwy, aby oceniać ważność lub legalność zawartych umów cywilnoprawnych. Uprawnionym do tego jest sąd powszechny. Zgodnie z art.136 ust.3 Ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Trafnie orzekające w sprawie organy podkreślają, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien pochodzić od wszystkich uprawnionych spadkobierców osoby nieżyjącej, która była właścicielem działek poddanych wywłaszczeniu. Stanowisko to formułowane pod rządami art.69 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zdaniem Sądu zachowuje aktualność także na tle obowiązującej obecnie Ugn. W cyt. przez organ odwoławczy wyroku z 20.12.1999r. IV SA 2282/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie istotnie opowiedział się za umorzeniem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w razie braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych podmiotów. Trafnie także wskazały orzekające w sprawie organy, że krąg spadkobierców po J. Z. został uzupełniony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z 29.05.1976r. [...], uzupełniającym postanowienie Sądu Grodzkiego w K. z 25.11.1950r. i obejmował M.C., L. G., A. R., H. Z. oraz M. C. Uwzględniając tak ukształtowany krąg spadkobierców Prezydent Miasta opisanymi w części wstępnej trzema odrębnymi decyzjami orzekł o zwrocie enumeratywnie określonych działek. Będąc związanym wydanymi uprzednio decyzjami słusznie organ I instancji powołuje się na postanowienie Sądu Rejonowego w K. z 29.05.1976r. także i w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy dopuściły się jednak tego rodzaju naruszeń prawa, które Sąd musi uwzględnić z urzędu. W dacie składania wniosku, jak wynika to z akt sprawy, działki objęte przedmiotem postępowania stanowiły własność osób trzecich i własność ta była ujawniona w księgach wieczystych (dowód: wypisy z ksiąg wieczystych oraz kopie umów przenoszących własność – k.28-51 akt administracyjnych). Osobom tym nie doręczano zawiadomień o wszczęciu postępowania, ani wydawanych w jego trakcie rozstrzygnięć. Niewątpliwie właściciel nieruchomości, w odniesieniu do której toczy się postępowanie administracyjnego, którego przedmiotem jest wniosek o zwrot tej nieruchomości, jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 k.p.a. definiującego to pojęcie. Z mocy art.10 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest zapewnić stronie prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowaniu, a w szczególności przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wszczynając postępowanie organ jest zobowiązany zawiadomić o tym fakcie wszystkie strony postępowania (art.61 § 4 k.p.a.). Niewątpliwie orzekające w sprawie organy nie zawiadomiły o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, osób którym to prawo przysługiwało w dacie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że orzekające organy dopuściły się naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, określonych w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Cyt. przepis daje podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dostrzeżone naruszenie prawa skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem decyzja podlega uchyleniu przez sąd administracyjny, w razie stwierdzenia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania. Rzeczą organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zapewnić osobom, które są właścicielami działek objętych źródłowym wnioskiem, prawo o jakim mowa w art.10 § 1 k.p.a.. Zdaniem Sądu w dacie podejmowania decyzji przez organy obu instancji J. Z. nie był osobą, która była z kolei uprawioną do domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl art.136 ust.3 Ugn prawo takie przysługuje wyłącznie "poprzedniemu właścicielowi" lub "spadkobiercy". Niewątpliwie spadkobiercą po J. Z., poprzednim właścicielu, była H. Z. Prawo do wystąpienia z wnioskiem o zwrot J. Z. upatrywał w zawarciu umowy o rozszerzeniu małżeńskiej wspólności. Rzecz jednak w tym, że umowa o której mowa, zawarta między J. Z. a H. Z. (k.1 akt administracyjnych) obejmuje "przedmioty majątkowe", zaś uprawnienie z art.136 ust.3 Ugn ma charakter roszczenia, albowiem takim mianem określa go sam ustawodawca w art.229 Ugn. Skoro chodzi tu o roszczenie, to nie mogło ono być przedmiotem wzmiankowanej umowy małżeńskiej, odnoszącej się wszak do "przedmiotów majątkowych". Sytuację tę zmienia fakt śmierci H. Z., niemniej Sąd zobowiązany jest ocenić legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. W tej dacie skarżący J. Z. nie był stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni zawartą w nin. wyroku ocenę prawną i wyda stosowne orzeczenie. Treść zaskarżonej decyzji nie zobowiązywała Sądu do opatrzenia wyroku klauzulą ochrony tymczasowej po myśli art.152 Ppsa.