II SA/Rz 39/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi A. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. R. i A. R. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1267 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 29 § 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2012 r., poz. 145, aktualnie 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: "Prawo wodne"). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 3 lipca 2013 r. W. K. zwróciła się o przywrócenie do poprzedniego stanu działki nr 1574/3 będącej własnością A. i A. R., ponieważ poprzez nawiezienie ziemi na ww. działkę został zlikwidowany staw, który gromadził wody opadowe spływające z nieruchomości wyżej położnych, co spowodowało zmianę stanu wód przez zalewanie jej działki. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r., z dnia [...] września 2014 r. oraz z dnia 19 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...] uwzględnił zarzuty naruszenia stosunków wodnych na działce nr 1574/3 i nakazał właścicielom określone czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając dwie pierwsze decyzje, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wytknęło organowi I instancji brak ustaleń dotyczących związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zastrzegając przy tym, że nie chodzi tylko o jedną działkę sąsiednią; decyzją zaś z dnia [...] grudnia 2014 r. brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a także określenie wbrew orzecznictwu terminu wykonania decyzji. Zgodnie z treścią ostatnio wymienionej decyzji Wójta Gminy [...] uwzględniono zarzut naruszenia stosunków wodnych na działce nr 1574/3 w O., odmówiono nakazania usunięcia ziemi z działki nr 1574/3 w odległości (licząc od górnej krawędzi rowu) 1,5 m od granicy z działką nr 1576/2, wskazano, że trasa odwodnienia ma przebiegać według wariantu 2 załączonej we wrześniu 2013 r. opinii do sporu wodnego, i że odwodnienie ma się zaczynać od północno – wschodniego narożnika działki 1574/3, następnie przebiegać w kierunku drogi powiatowej, wzdłuż drogi powiatowej aż do rowu gminnego znajdującego się na działce 1571/4, ze spadkiem umożliwiającym odprowadzenie zastoiska wody znajdującego się na północno –wschodniej części działki nr 1576/2, odmówiono nakazania wykonania Państwu Rogalom odwodnienia działek przebiegającego przez środek działki nr 1574/3, zniwelowanie pasa działki 1574/3 szerokości 1,5 m zawierającego się pomiędzy skarpą rowu, a działką 1576/2, do poziomu działki 1576/2, w celu umożliwienia odpływu wód z działki W.K., nałożono na A. i A. R. obowiązek czyszczenia i konserwacji rowu, zastrzegając obowiązek wykonania rowu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ I instancji ustalił, że na działkę nr 1574/3 została nawieziona ziemia, przez co działka W.K. została zaniżona w stosunku do działek Skarżących. Zablokowanie naturalnego koryta spływowego wód opadowych spowodowało, że na działce nr 1576/2 stagnuje woda, co powoduje zabagnienie działki i uniemożliwia normalne korzystanie. Na działkę 1574/3 nie spływa taka ilość wody jak poprzednio. Nie ma to wpływu na inne działki sąsiednie. Odnośnie wpływu na powstały stan wybudowanego chodnika wzdłuż spornych działek, organ I instancji wyjaśnił, że jego budowa nie wymagała uzgodnienia z właścicielami gruntów przylegających do rowu przydrożnego, zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) zabrania się odprowadzenia wód melioracyjnych z posesji, pól, łąk czy lasów do rowów przydrożnych. Ponadto wskazał, że gdyby woda z chodnika spływała na działki Skarżących i W.K. to należałoby w postępowaniu uwzględnić wpływ wybudowanego chodnika na działki. Zaznaczył przy tym, że wcześniejsze podłączenie się właścicieli działek do rowu przydrożnego w celu odprowadzenia wód ze swoich działek było sprzeczne z istniejącym prawem o drogach publicznych i nie może być rozpatrywane w tym postępowaniu. W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucili, że organ nie wyjaśnił w jaki sposób podniesienie terenu wpłynęło niekorzystnie na grunty sąsiednie. Wskazali, że na zalegającej w aktach sprawy mapie wysokościowej różnica pomiędzy działką Skarżących, a działką W.K. wynosi minimum 0,5 m., tym samym działka W.K. jest położona znaczenie wyżej od działki Skarżących. Ponadto organ orzekający całkowicie pominął sprawę wybudowania chodnika wzdłuż drogi powiatowej. W wyniku prac poczynionych przy budowie chodnika doszło do podniesienia terenu pod chodnikiem i zablokowania spływu wód z ich oraz sąsiednich działek w kierunku drogi powiatowej. W ich ocenie to wybudowanie chodnika i zlikwidowanie całkowite rowu, w sposób oczywisty spowodowało naturalny spływ wody zarówno dla działki 1574/3 i 1576/2. Podważają również wyniki przeprowadzonej opinii, która w ich ocenie jest niekompletna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie jest możliwe w przypadku kumulatywnie spełnionych trzech przesłanek: ustalenia, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ustalenie, że spowodował to właściciel gruntu sąsiedniego oraz istnienie szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. W ocenie organu odwoławczego wszystkie te przesłanki zostały spełnione, co potwierdziła znajdująca się w aktach opinia biegłego. W skardze do Sądu Skarżący zaskarżyli decyzję w całości wskazując na naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy- art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez błędną interpretację i przypisanie skutku zmiany stanu wody na gruncie robotom wykonanym na ich działce i niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, art. 7 i 8 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenia postępowania w sposób niebudzący wątpliwości co do rzetelności prowadzonego postępowania, brak porównania aktualnego wyrównania terenu na gromadzenie się wody, ze stanem istniejącym wcześniej i przy uwzględnieniu wykonanych robót ziemnych, związanych z budową chodnika, brak analizy zakresu zasypania nierówności gruntowych oraz rozważenia braku wpływu nawiezienia ziemi na obecną sytuację wodno – kanalizacyjną, całkowite pominięcie uprawnień właścicielskich Skarżących oraz bezprawną ingerencję w wykonywane racjonalne i zgodnie z przeznaczeniem społeczno – gospodarczym prawa przysługujące Skarżącym, jako właścicielom nieruchomości, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego nie pozwalającego na odniesienie się do wpływu budowy chodnika oraz zasypania rowu bez odpowiedniego zabezpieczenia melioracyjnego pobliskich działek, nierozpatrzenie materiału dowodowego wskazującego wielokrotnie na wpływ budowy chodnika na lokalnie występujące stosunki wodne i problem zastoju wód opadowo – roztopowych, art. 80 K.p.a. poprzez nieudowodnienie braku wpływu na sytuację faktyczną okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą oraz pominięcie w uzasadnieniu niektórych okoliczności, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, analizy interesu społecznego i słusznych interesów Skarżących, braku prawidłowego przytoczenia konkretnych przepisów prawa w kwestii dotyczącej ochrony stosunków wodnych, jak również brak właściwości organu rozpoznającego sprawę z uwagi na to, że Gmina [...], jako wykonawca chodnika, który w sposób bezpośredni wpływa na stan wód na gruntach, powinna podlegać wyłączeniu. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, konsekwentnie podnoszą, że nie ponoszą winy za zmianę stanu wód na gruncie, ze względu na istnienie innych istotnych zmian w ukształtowaniu terenu wzdłuż spornych działek. Organy nie ustaliły, czy obserwowane zalania są spowodowane działaniem Skarżących, czy też przypadku lub innych osób, o których mowa w art. 29 Prawa wodnego. Ponownie podnoszą, że przyczyną stagnowania wód na gruncie jest wybudowany chodnik i zasypany rów. Nawet w przypadku nie nawiezienia przez nich ziemi, co zostało potraktowane jako przyczyna zmian stanu wód na gruncie, wybudowany chodnik stanowiłby zaporę dla gromadzącej się wody, odbijając ją w kierunku działek go otaczających. Przepis art. 39 o drogach publicznych, na który powołuje się Wójt Gminy dotyczący braku obowiązku uzgadniania budowy chodnika nie zezwala w żadnym wypadku na dokonywanie zmiany stanu wód na gruntach. Podkreślają, że obarczenie ich kosztami oraz obowiązkiem utrzymania rurociągu odprowadzającego wodę jest krzywdzące i nieuzasadnione, gdyż budowa rowu nie stanowi w rzeczywistości przywrócenia stosunków sprzed rzekomej ingerencji, ale stanowi, co przyznaje biegły, rozwiązanie znacząco je polepszające. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy administracji procedując w tej sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, jak i przepisy prawa materialnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Otóż w sprawie o naruszenie stosunków wodnych podstawową kwestią jest ustalenie, czy doszło na gruncie do zmiany stosunków wodnych i czy ta zmiana powoduje szkody na sąsiednim gruncie. Inaczej, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie ze szkodą na gruncie sąsiada. Tej podstawowej kwestii organy nie wyjaśniły w sposób dostatecznie pewny. W sprawie dopuszczono dowód z opinii inż. T. K., specjalisty ds. wodno – melioracyjnych. W aktach nie ma jest choćby kserokopii jego uprawnienia o numerze [...], brak ten należy uzupełnić. W swojej opinii biegły stwierdził, że na działce nr 1574/3 została zasypana naturalna dolina odpływowa wód z działki nr 1576/2. Stwierdzenie zastoiska wód opadowych na działce nr 1576/2, w jej zagłębieniu było spowodowane nawiezieniem ziemi na działkę 1574/3. Jednocześnie wyjaśnił, że z terenów zlewni wyżej położonych o pow. 2,6 ha w kierunku południowym na działkę nr 1576/2 może odpływać okresowo ok. 50 l/s wód opadowych. Biegły nie wyjaśnił jednak, czy przed podniesieniem poziomu gruntu przez skarżących wody stagnowały w zagłębieniu po północno – zachodniej części działki nr 1576/2 czy nie, czy istnienie zagłębienia na działce nr 1574/3 powodowało, że cała woda z zagłębienia na działce nr 1576/2 spływała na działkę nr 1574/3. Opinia uzupełniająca miała to wyjaśnić, ale tak się nie stało. Dołączone doń rysunki obrazują kierunek spływu wód przed nawiezieniem gruntu. Nie ma rysunku obrazującego kierunek spływu wód po nawiezieniu gruntu, mimo wyraźnej tezy dowodowej organu o dopuszczeniu dowodu z opinii uzupełniającej (pkt 2 postanowienia z dnia 23 lutego 2015 r. Wójta Gminy [...] – "wraz z naniesieniem kierunku spływu wód na mapie". W treści opinii uzupełniającej biegły nie wskazał bez wątpliwości, jaki jest obecnie kierunek spływu wód na działce nr 1576/2 i nr 1574/3. Ponadto wydając opinię uzupełniającą biegły zdawał sobie sprawę ze zmiany stanu na gruncie, w opinii uzupełniającej zawarty jest passus (pkt 3.2), że nawieziona ziemia na działce jest rozplantowana. Na datę oględzin działek z dnia 11 września 2013 r. przed wydaniem opinii z września 2013 r. ziemia w północno – zachodnim na działce 1754/3 była zgromadzona w hałdach (nie rozplantowana). Taki stan był podstawą opinii z września 2013 r. O zmianie stanu na gruncie w newralgicznym punkcie działki nie 1574/3 informowali jej właściciele w piśmie z dnia 24 września 2014 r. do SKO, za pośrednictwem Wójta Gminy [...].. Z relacji właścicieli wynika, że część ziemi z działki nr 1574/3 została usunięta, a część rozplantowana. Biegły wydał opinię uzupełniającą bez dodatkowych oględzin i zawiadamiania stron. Organ mając taką informację w dniu 24 września 2013 r. powinien był zarządzić formalne oględziny przedmiotu postępowania z udziałem biegłego i wszystkich zainteresowanych. Oznacza to, że wnioski obu opinii biegłego K. są nieweryfikowalne zarówno dla Sądu jak i stron postępowania. Nie wiadomo bowiem, w jakim zakresie zmiana stanu na gruncie nastąpiła i jaki miała wpływ na stosunki wodne. Nie wiadomo, czy aktualna nadal jest teza o zmianie stosunków wodnych na działce nr 1574/3 ze szkodą dla działki nr 1576/2. Kwestię te należy od początku wyjaśnić. Treść rozstrzygnięć zapadłych w sprawie wykracza poza zakres wyznaczony treścią art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Możliwość nakazania w decyzji zbudowania urządzeń zapobiegającym szkodom nie zawiera w sobie upoważnienia do nakazania jego czyszczenia i konserwacji. W tym zakresie decyzje naruszają art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Ponadto organy nakazały Państwu R. wykonanie rowu odwadniającego, nie podając jego parametrów technicznych, wysokości, głębokości, szerokości, odległości od granic wszystkich sąsiednich działek, co czyni tę decyzję niewykonalną. Rów ma przebiegać wzdłuż wschodniej granicy działki nr 1574/3 w odległości 1,5 m od granicy z działką nr 1576/2. Nie podano jednak odległości od granicy z drogą powiatową. Odwołanie się do trasy odwodnienia wg. wariantu 2 na szkicu inż. K. jest niedopuszczalne. Mapa, na której zaznaczono warianty odwodnienia jest wydrukowana z geoportalu, nie ma na niej skali, nie zaznaczono odległości. W opinii z września 2013 r. biegły (pkt 3.4) stwierdza, że "w załączeniu niniejszego opracowania znajdują się profile podłużne i mapa z trasą proponowanego odwodnienia. Przywołany wyżej szkic na wydruku z geoportalu to z pewnością nie dokumenty, o których pisał biegły w opinii, a których w aktach sprawy brak. Osobną kwestią jest nakazanie decyzją poprowadzenia odwodnienia do rowu na działce na 1571/4 bez udziału właściciela tej działki i jego zgody i nie ustalenie także statusu statusu rowu przebiegającego przez tę działkę, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 10, art. 80 i art. 107 K.p.a. Ze szkicu załączonego do opinii z września 2013 r. wynika, że rów biegnie na działce nr 1571/4 w pewnej odległości od granicy z działką nr 1574/3, a nie w granicy. Ponadto nakazanie wybudowania urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci rowu otwartego nie wynika z treści opinii biegłego K., do której się odwołuje. Biegły K. przewidywał budowę rurociągu o określonych parametrach. Wydawanie decyzji w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych oznacza konieczność zasięgnięcia opinii specjalistów. Modyfikowanie wniosków tych opinii, zmiana ich treści bez opinii innych biegłych czy konsultacji z autorem opinii jest tożsame z wydaniem decyzji z pominięciem biegłych, których opinia jest w sprawie konieczna. Orzeczenie o nakazaniu usunięcia części nawiezionej ziemi (pkt 5 decyzji organu I instancji) zawiera nakaz zniwelowania działki nr 1574/3 do poziomu działki nr 1576/2 w pasie 1,5 m od granicy, aby umożliwić odpływ wody z działki nr 1576/2. Skoro według treści decyzji niwelacja ma doprowadzić do umożliwienia odpływu wody z działki nr 1576/2 to organ winien wyjaśnić, po co w takim razie nakazuje dodatkowo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a tego zaniechano w kontrolowanych decyzjach. Organ nie zweryfikował dość dokładnie twierdzeń skarżących o istnieniu rowu wzdłuż chodnika przy drodze powiatowej zasypanego w czasie jego budowy. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 10 października 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że "projekt budowlany na budowę chodnika na kolektorze krytym wymagał operatu wodno – prawnego i pozwolenia wodnoprawnego, co zostało uzyskane". Dokumentację tę należy zbadać i wyjaśnić, czy istniał rów otwarty przy drodze powiatowej czy zbudowanie kolektora i chodnika ma związek przyczynowy z powstaniem zastoisk wodnych na działce nr 1576/2. Istotne jest to, że aby przyjąć powstanie szkody na działce nr 1576/2 w związku z działaniami na działce nr 1574/3 należy ustalić czy zastoiska te w takim samym rozmiarze nie powstawały tam przed nawiezieniem gruntu. Końcowo Sąd wskazuje na nierozpoznanie wniosku o wyłączenie organu, tj. Wójta Gminy [...] w piśmie z dnia 24 września 2014 r., co mogło wpłynąć na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.