II SA/Rz 391/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]. II SA/Rz 391/05 U Z A S A D N I E N I E Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...]o braku podstaw do stwierdzenia u J. C. choroby zawodowej narządu słuchu. Za podstawę prawną przyjął art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm./. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny, po przeprowadzeniu badań i wydaniu orzeczeń przez Poradnię Chorób Zawodowych w K. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] maja 1998 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu u J. C. Decyzja ta stała się ostateczna na skutek nie złożenia odwołania. W 1999 r. J. C. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w związku ze zgłoszonym podejrzeniem choroby wibracyjnej. Otrzymał wówczas także negatywne orzeczenie lekarskie dot. zawodowego uszkodzenia słuchu. Po przeprowadzeniu ponownych badań, na wniosek zainteresowanego, 6.10.2000 r. orzeczenie wydał Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, który również wykluczył zawodowe tło niedosłuchu. W 2000 r. J. C. złożył dwa wnioski: o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1998 r. Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego oraz o wznowienie zakończonego nią postępowania. Domagając się wznowienia wnioskodawca podniósł fakt odnalezienia w swojej dokumentacji lekarskiej audiogramów z 1994 r., które jego zdaniem nie były brane pod uwagę przy wydawaniu orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W kwestii wznowienia po raz pierwszy orzekał Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] stycznia 2001 r., odmawiając wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Jego decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jednak Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 marca 2002 r. sygn. akt SA/Rz 682/01 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził naruszenie art. 149 i 151 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez organy, że brak jest podstaw do wznowienia bez przeprowadzania postępowania wznowieniowego. W dniu [...] kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z wniosku J. C., a następnie w dniu [...] lipca 2002 r. decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Decyzja ta na skutek odwołania J. C. została uchylona decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2002 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wykazał, że decyzja z [...].07.2002 r. pozostaje w sprzeczności z wydanym wcześniej postanowieniem. Skoro organ wznowił postępowanie, nie miał już podstaw do ponownego rozstrzygania w tej samej kwestii, jego obowiązkiem było natomiast wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1998 r. "o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu" u J. C. z powodu braku podstaw wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu takiego stanowiska stwierdził, że przedstawione przez J. C. przy wniosku z dnia 6.12.2000 r. kserokopie audiogramów nie są nowymi dowodami w sprawie. Audiogramy jako cząstkowe wyniki badań brane były pod uwagę przez Poradnię Chorób Zawodowych w K., jednostkę która jako pierwsza wydawała orzeczenie lekarskie w zakresie uszkodzenia słuchu. Informacja o nich zawarta jest w opinii – uzasadnieniu orzeczenia z dnia 26.10.1995 r. W odpowiedzi na zarzuty J. C. dotyczące kompetencji lekarzy podpisujących opinie, organ wyjaśnił, że orzeczenia wydawane były przez Poradnie Chorób zawodowych w K., R. i dwukrotnie w Instytucie Medycyny Pracy w S., tj. przez jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Bezpodstawny jest też zarzut braku w dokumentacji sprawy oryginału orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w S. w dniu 3.06.1996 r. Oryginał przesłany został badanemu, natomiast Powiatowy Inspektor Sanitarny dysponował potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią przesłaną przez jednostkę orzeczniczą. Pismo przewodnie wraz z kopią orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy wpłynęło najpierw do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, a następnie zostało przekazane do Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako organu prowadzącego postępowanie. Organ I instancji oddalił też zarzuty wydania decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, stwierdzając że Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny przy rozstrzygnięciu oparł się na dowodach w postaci obu orzeczeń lekarskich, tzn. Poradni Chorób Zawodowych w K. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Jeśli zaś chodzi o zarzut fałszerstwa dokumentacji lekarskiej, nie został on potwierdzony w trybie prawem przewidzianym. Prokuratura Rejonowa w S. prowadziła postępowanie w tej sprawie z zawiadomienia J. C., zakończone postanowieniem o umorzeniu, utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 27.12.2001 r. W związku z powyższym organ uznał, iż żaden z wysuwanych przez J. C. zarzutów nie jest możliwy do zakwalifikowania z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 lub 6 k.p.a., a zatem nie ma podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. Od decyzji tej odwołanie złożył J. C., domagając się "dołączenia wszystkich kser z S. z powrotem do sprawy", również o wyłączenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego ze sprawy i wyznaczenie do jej prowadzenia innego powiatowego inspektora. W ocenie odwołującego kserokopie orzeczeń z Instytutu w S. stoją w jawnej sprzeczności z informacjami znajdującymi się w aktach sprawy /inna jest szata graficzna orzeczeń/, podobne zarzuty formułuje pod adresem zaskarżonej decyzji organu I instancji, twierdząc że decyzja z 1998 r. została wydana na kserokopii i od oryginału odróżnia ją inna szata graficzna. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, na podstawie analizy zgromadzonych w sprawie orzeczeń lekarskich, że istniejący u odwołującego ubytek słuchu nie może być uznany za chorobę zawodową także z odmiennych niż stopień jego zaawansowania względów. Stwierdzony u J. C. niedosłuch odbiorczy cechuje się bowiem znaczną asymetrią, a hałas występujący w środowisku pracy nie ma charakterystyki kierunkowej, tzn. działa symetrycznie na oboje uszu, a co za tym idzie również uszkodzenie słuchu przez niego wywołane ma charakter symetryczny. W związku z tym niedosłuchu odwołującego nie można wiązać z narażeniem zawodowym, które bezspornie istniało, jako że nie odpowiada on biologicznym skutkom tego narażenia. Można go natomiast wiązać przyczynowo ze służbą J. C. w artylerii przeciwlotniczej – powstająca w trakcie wystrzału armatniego fala uderzeniowa mogła być przyczyną powstania niedosłuchu o takim charakterze jak rozpoznany u odwołującego. W odniesieniu od zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że kopia orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. dostarczona przez tę placówkę jest identyczna z kopią znajdującą się w aktach sprawy. Wniosek o wyznaczenie do prowadzenia sprawy innego powiatowego inspektora sanitarnego z uwagi na bezczynność i nie merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie znajduje uzasadnienia w świetle uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2003 r., umarzającego postępowanie sądowe w sprawie bezczynności organu. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. C., wnosząc o jej zmianę. W nawiązaniu do treści uzasadnienia decyzji skarżący podnosi, ze uszkodzenie słuchu wywołane strzelaniem w wojsku też ma charakter zawodowy, ponieważ w trakcie służby wykonuje się polecenia przełożonych. Podaje, że przed służbą wojskową pracował na wydziale lakierni W-5 w A., gdzie również był duży hałas. Słuch pogarszał mu się sukcesywnie od 1966 roku. Ponadto w charakterystyce narażenia zawodowego nie podano, że w czasie pracy zdarzało się spadanie blach z maszyny, co powodowało "falę uderzeniową" przekraczającą szczytowe natężenie hałasu. Skarżący kwestionuje właściwość Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako organu I instancji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z 1998 roku. Uważa, że właściwym w tej sprawie jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Ponadto wskazuje na nieprawidłowe pouczenie co do przysługującej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając wydania uzupełniającego postanowienia w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zaskarżonej decyzji. Dodatkowo nadmienił, że art. 145 k.p.a. przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podnoszone przez skarżącego w kolejnych pismach okoliczności nie mieszczą się w przyczynach określonych w wymienionym przepisie, a przeprowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło aby zachodziły warunki uzasadniające wznowienie postępowania. W replice na pisemną odpowiedź organu skarżący dołączył kserokopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt I SA 2478/03, stwierdzającego nieważność m. in. decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1998 r. i ponowił swoje żądanie zawarte w skardze, uzasadniając je stwierdzeniem, że "na zarzutach z art. 156 można uchylić decyzję z art. 145 k.p.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Po myśli tego przepisu sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek J. C. zawarty w piśmie z dnia 6.12.2000 r. Sprecyzował on wówczas swoje poprzednie pismo z dnia 26.10.2000 r., w którym żądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1998 r. orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i wskazał, że wnosi także o rozpatrzenie swojego podania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Wyjaśnił jednocześnie kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania – było to 10.11.2000 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania, po wcześniejszym uchyleniu decyzji o odmowie wznowienia organu I i II instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 682/01, wydane zostało dopiero 25 kwietnia 2002 r. W tym czasie toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu tym zapadły 2 decyzje –Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].12.2000 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].01.2001 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA 592/01. Kolejną decyzję, również odmawiającą stwierdzenia nieważności Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny /nastąpiła zmiana nazwy organu/ wydał [...].05.2002 r., a Główny Inspektor Sanitarny utrzymał ją w mocy [...].07.2002 r. W wyniku kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1904/02 decyzje te zostały uchylone. W dacie wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. w postępowaniu o wznowienie, w obrocie prawnym istniała kolejna decyzja dotycząca stwierdzenia nieważności – decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].08.2003 r. Została ona utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu [...].10.2003 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji objętej niniejszą skargą. Z powyższego zestawienia wynika, że oba tryby nadzwyczajne - dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1998 r. – toczyły się równolegle. Zważyć należy, że przepisy k.p.a. nie regulują skutków prawnych zbiegu tych dwóch trybów weryfikacji decyzji. W doktrynie prawa ścierały się koncepcje pierwszeństwa trybów z punktu widzenia zawisłości sprawy oraz skutków prawnych rozstrzygnięć. Według pierwszej z nich pierwszeństwo miałoby to postępowanie, którego zostało wszczęte jako pierwsze i wówczas rozstrzygająca jest data wszczęcia postępowania. Druga z koncepcji eksponuje skutki prawne obu postępowań. Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tryb stwierdzenia nieważności ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż od samego początku nie była ona zdolna do wywołania skutków prawnych. Zdaniem B. Adamiak (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. CH Beck 2005 r., s. 626) należy dać pierwszeństwo elementom materialnym przed formalnymi (takim jest data wszczęcia postępowania) i wziąć pod uwagę fakt, że skutki nieważności są dalej idące. Wobec tego wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W takiej sytuacji postępowanie wznowieniowe powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji. W przypadku stwierdzenia nieważności należałoby podjąć zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia i orzec o jego bezprzedmiotowości, ponieważ wyeliminowana została decyzja pierwotna, składająca się na przedmiot postępowania wznowieniowego. Natomiast odmowa stwierdzenia nieważności skutkowałaby podjęciem i kontynuowaniem postępowania w sprawie wznowienia. Zaprezentowane stanowisko zyskało aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, OSP 1992/5/120, z aprobującą glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, tamże, por. także J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994/7-8/159, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1998 r., winno było ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia kwestii nieważności tej decyzji. Stwierdzenie takiej nieważności miało bowiem wpływ na wynik postępowania wznowieniowego, a tym samym zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy i w konsekwencji miało – prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2004 r., I SA 2478/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność m. in. decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1998 r., Nr [...]. Ta okoliczność wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkującą uchyleniem decyzji obu instancji. Z uwagi na formalnoprawny charakter stwierdzonych uchybień Sąd nie mógł skontrolować zaskarżonej decyzji w jej warstwie merytorycznej, stąd też nie mógł się ustosunkować do merytorycznych zarzutów skargi. Sąd nie podziela natomiast zarzutów dotyczących właściwości organów orzekających w sprawie wznowienia. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 150 § 1 k.p.a. – organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Od decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1998 r. nie zostało wniesione odwołanie, postępowanie zakończyło się więc na tejże instancji. W takim wypadku właściwym do wznowienia postępowania był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, występujący wcześniej odpowiednio jako Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny i Powiatowy Inspektor Sanitarny. Nie jest także zasadny zarzut błędnego pouczenia w zaskarżonej decyzji. W dacie jej wydania, tj. [...] grudnia 2003 r. nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazujące na właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązywała natomiast ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./ ustanawiająca prawo wniesienia skargi do NSA, po wyczerpaniu środków odwoławczych, bezpośrednio do tego Sądu, w terminie 30 dni od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia organu. Zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie było więc zgodne z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami. Dodatkowo należy zauważyć, że pismo zawierające skargę J. C., choć zaadresowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a wobec tego ewentualne niewłaściwe skierowanie skargi nie wpłynęło w jakikolwiek sposób na sytuację procesową skarżącego. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie uwzględnić prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2004 r., sygn. akt I SA 2478/03 stwierdzający m. in. nieważność decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] i zakończyć postępowanie wznowieniowe zgodnie ze wskazówkami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Z przytoczonych wyżej względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c) P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Z uwagi na odmowny charakter decyzji Sąd odstąpił od określenia, czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana /art. 152 P.p.s.a./. Sąd odstąpił również od orzekania o kosztach, jako że w sprawach dotyczących chorób zawodowych nie ma obowiązku uiszczania wpisu od skargi, a innych kosztów skarżący nie zgłosił.