II SA/Rz 391/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", lub "organ II instancji") utrzymało w mocy postanowienie Starosty (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: " zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż i budynek gospodarczy, na działce nr ewid. 1311 położonej w miejscowości G. Z., gmina Strzyżów na rzecz E. S. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze m.; dalej: "K.p.a.") oraz art 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r. Starosta uzgodnił projekt decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji z zastrzeżeniem, że w związku z położeniem inwestycji na terenie osuwiska, na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych ( Dz.U. z 2012 r., poz. 463; dalej: "rozporządzenie w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych") zostaną ustalone geotechniczne warunki posadowienia oraz wykonana dokumentacja geologiczno – inżynierska, opracowana zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2126) i dołączona do projektu budowlanego na podstawie art 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "P.b."). Ponadto wyniki będą stanowiły podstawę dopuszczenia lokalizacji obiektu budowlanego i warunki realizacji, w tym konieczne prace zabezpieczające. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że przedmiotowa inwestycja położona jest w obrębie aktywnego okresowo osuwiska wyznaczonego na "Mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi" opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny Państwowy Instytut Badawczy. Część działki nr 1311 znajduje się w obrębie terenu o tzw. "dużym zagrożeniu osuwiskowym", część w obrębie terenu o tzw.: "małym zagrożeniu osuwiskowym". Na podstawie art 34 ust. 3 pkt 4 P.b. projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb wyniki badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, szczegółowo określone w rozporządzeniu w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. W zażaleniu skarżąca wskazała, że organ świadomie utrudnia i komplikuje postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które toczy się już przeszło trzy lata. Podniosła, że na działce znajduje się budynek, który stoi tam już 10 lat i gdyby było tak, jak twierdzi organ, że jest to teren osuwiskowy, to budynek ten już dawno by się rozleciał. Ponadto zmiana budynku gospodarczego na garaż i budynek gospodarczy dotyczy przedzielenia budynku na dwie połowy , a dokonana ścianka ma być z drewna lub blachy i nie zostanie naruszane podłoże, nie będzie wykopów. SKO nie podzieliło powyższych zarzutów. W skardze do Sądu skarżąca zarzuca organowi II instancji brak dokonania jakichkolwiek ustaleń a wyłącznie streszczenie postanowienia organu I instancji. Podnosi, że Starosta wydał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce nr 1311 nie wnosząc żadnych zastrzeżeń, pomimo tego, że budowa budynku gospodarczego wymagała dokonania wykopów, w związku z czym nie rozumie dlaczego przebudowa tego budynku miałaby powodować większe wymagania. Wskazała również na wydanie innych decyzji dotyczących: pozwolenia na budowę, czy wycinki drzew na powyższym terenie, co do których nie stwierdzono potrzeby do uzgodnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2017r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym. Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., jest Starosta jako właściwy organ ochrony środowiska – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 59 ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) Polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) Niewymagające pozwolenia na budowę. Planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja polega na "zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż i budynek gospodarczy na działce nr 1311 w Gliniku Zaborowskim", co wynika z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy przesłanego organowi uzgadniającemu. Jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, to obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. Uzgodnienie musi odbywać się w oparciu o projekt rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście czy jest on sprzeczny z przepisami prawa. Oczywiście projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do organu wyspecjalizowanego należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym w przedmiotowym zakresie uzgodnienia. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że przez uzgodnienie decyzji nie należy rozumieć tylko uzgodnienia jej projektu w oderwaniu od zamierzenia inwestycyjnego, ani też, że uzgadnia się samo zamierzenie inwestycyjne w oderwaniu od projektu decyzji. Organ uzgadniający nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niej dokumentów (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 125/11). W kontrolowanym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu Starosty z dnia [...] grudnia 2017 r. organy całkowicie pominęły rodzaj planowanej inwestycji wynikający z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienia te w swojej treści de facto dotyczą "projektowanego obiektu budowlanego", wskazują na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, wprost wskazują na planowane roboty budowlane. Mimo, że prawidłowo opisują zamierzenie inwestycyjne jako zmianę sposobu użytkowania to pkt 1 i 2 postanowienia organu I instancji brzmi: 1. W związku z położeniem inwestycji na terenie osuwiska, dla projektowanego obiektu budowlanego należy ustalić, zgodnie z dyspozycją § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), geotechniczne warunki posadowienia oraz wykonać dokumentację geologiczno – inżynierską, opracowaną zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2126) i dołączyć je do projektu budowlanego na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332). 2. Wyniki w/w badań będą stanowiły podstawę dopuszczenia lokalizacji obiektu budowlanego oraz określały ewentualne warunki jego realizacji, w tym konieczne do wykonania prace zabezpieczające. Postanowienie to zostało zaakceptowane przez organ II instancji. SKO już wprost pisze w uzasadnieniu swojego postanowienia, że przedmiotem jego zainteresowania jest możliwość zabudowy działki inwestora, położonej w terenie osuwiskowym, odwołując się do granic wolności zabudowy, do ograniczonego prawa zabudowy. Można więc z całą pewnością stwierdzić, że organ uzgadniający, tj. Starosta i w ślad za nim SKO wadliwie odczytały i oceniły rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dokonana ocena nie ma związku z wpływem planowanej inwestycji w postaci zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (blaszaka) na garaż i budynek gospodarczy na istniejące warunki geotechniczne. Organy winny były ocenić możliwość i ewentualnie kryteria dopuszczalności takiej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu wobec posadowienia go na terenie osuwiskowym. Powyższe przesądza o tym, że organy nie rozpoznały istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. i rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. jest oczywiste i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się końcowo do treści skargi Sąd zauważa, że z przedłożonych Staroście do uzgodnienia dokumentów nie wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania będzie wiązała się z koniecznością wykonania robót budowlanych w postaci wznoszenia jakiejś ściany w blaszaku. Wiążący dla organu uzgadniającego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy z załącznikami. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.