II SA/Rz 391/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia treści pisma -skargę oddala- Przedmiotem skargi R. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 25 października 2018 r. skarżący zwrócił się do Starosty o zmianę w uproszczonym planie urządzenia lasu poprzez wyłączenie części działki ew. nr 895/3 położonej w P. o pow. 0,14 ha - objętej tym planem. Skarżący wskazał na zaniechanie poinformowania właścicieli sąsiednich działek, brak drogi dojazdowej do tej działki, jak również fakt, że działka w całości pozbawiona jest drzew. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] Starosta poinformował skarżącego, że uproszczony plan urządzenia lasu obejmujący Gminę [...] dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, a stanowiących własność osób fizycznych, został zatwierdzony zarządzeniem Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. na okres 10 lat tj. do 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, projekty uproszczonego planu urządzenia lasu wyłożone były do publicznego wglądu na okres 60 dni, a zainteresowani właściciele lasów w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu mogli składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Dla działki 895/3 o łącznej powierzchni 0,38 ha, nie wniesiono żadnych zastrzeżeń ani wniosków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 4 ustawy o lasach (brak pisemnego powiadomienia właściciela o wyłożeniu projektu) Starosta zaznaczył, że obowiązek informacyjny w odniesieniu do właścicieli gruntów objętych planem urządzenia lasu ciąży na właściwych organach wykonawczych gminy, a nie dotyczy starosty jako organu zatwierdzającego uproszczony plan urządzenia lasu. Wójt Gminy [...] przekazał do Starostwa Powiatowego w [...] potwierdzenie zawiadomienia stron poprzez obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu siedmiu obrębów ewidencyjnych z terenu Gminy [...] z jednoczesną adnotacją o prawie i terminie składania wniosków i uwag w sprawie planu. Starosta wyjaśnił, że jego rolą na etapie zatwierdzania uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest ustalanie, czy pismo z zawiadomieniem o wyłożeniu projektu zostało poprawie wysłane. Powiadomienie, o którym mowa przepisie art. 21 ust. 4 ww. ustawy pełni rolę pomocniczą, a nie wiodącą. Ponadto 30 - dniowy termin do złożenia przez zainteresowanych właścicieli lasów uwag i wniosków jest jeden dla wszystkich, nie zaś osobny dla każdego liczony od momentu pisemnego zindywidualizowanego zawiadomienia. Odnosząc się do informacji o braku drzew na działce ew. nr 895/3 Starosta przytoczył treść art. 8 i art. 13 ustawy o lasach, jak również art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Następnie wyjaśnił, że brak drzewostanu na działce nie zmienia jej przeznaczenia i nie może być powodem zmiany sposobu użytkowania działki. W ocenie Starosty sporządzony w 2011 r. uproszczony plan urządzenia lasu spełnia wymagania zawarte w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu. Ponadto projekty uproszczonego planu urządzenia lasu zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o lasach zostały pozytywnie zaopiniowane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (nie wniesiono żadnych zastrzeżeń). W piśmie z dnia 28 listopada 2018 r. skarżący na podstawie art. 111 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") wniósł o uzupełnienie pisma Starosty z dnia [...] listopada 2018 r. co do rozstrzygnięcia, oraz pouczenia o terminie i sposobie jego zaskarżenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia treści pisma z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], co do rozstrzygnięcia oraz uzupełnienia w zakresie pouczenia o terminie i sposobie zaskarżenia w sprawie dotyczącej zmiany w uproszczonym planie urządzenia lasu. W uzasadnieniu postanowienia Starosta stwierdził, że pismo z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] nie ma charakteru decyzji, bowiem nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., ani też wymogów właściwych dla postanowienia. Pismo to ma charakter jedynie informacyjny. Uproszczone plany urządzenia lasu zatwierdzane są zarządzeniem Starosty i nie mają charakteru oraz nie przybierają postaci decyzji administracyjnej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie, SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że formalnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Za uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania zdaniem SKO należało uznać fakt, że kwestie planu urządzenia lasu nie są załatwianie w drodze decyzji administracyjnych, ale w toku procedury wynikającej z ustawy o lasach. Postępowanie administracyjne nie może zatem toczyć się także w sprawie pisma informacyjnego w zakresie planu urządzenia lasu. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie SKO domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającego go postanowienia Starosty. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie SKO nie odpowiada prawu, albowiem pomija całkowicie zasadniczy problem t. j. wydanie przez Starostę orzeczenia w przedmiocie planu modernizacji gruntów i budynków, przeprowadzonego na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., na terenie miejscowości P., gm. [...], do którego to planu skarżący złożył uwagi i wnioski dotyczące działki ew. nr 895/3, z której część t. j. 0,12 ha stanowi użytek "rola", a nie stanowi użytku "las". W związku z powyższym, w ocenie skarżącego organem właściwym do rozpoznania zażalenia był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], a nie SKO. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, zaskarżone orzeczenie wydane zostało również z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, realizując przy tym rygory normatywne w zakresie gromadzenia i oceny dowodów. Prawidłowo również dokonały oceny prawnej poczynionych ustaleń, zestawiając je z poprawnie zrekonstruowanymi normami prawnymi. Treść skierowanego przez skarżącego do Starosty [...] wniosku z dnia 25 października 2018 roku jest jednoznaczna; skarżący domagał się zmiany uproszczonego planu lasu w trybie art. 22 i 23 ustawa o lasach – w trybie aneksu – poprzez wyłączenie z niego części działki 895/3 o pow. 0,14 ha. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że naruszono tryb sporządzania planu – art. 21 ust. 4 ustawy o lasach – a nadto, że działka 895/3 w zakresie objętym wnioskiem nie jest zadrzewiona. Parametryzacja normatywna wniosku skarżącego nakazuje skonkludować, że nie spowodował on wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę administracyjną poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. Sprawa administracyjna powstaje jedynie wtedy, gdy z określonymi okolicznościami faktycznymi normy prawa administracyjnego wiążą pewne konsekwencje, wyrażające się w zobowiązaniu organu administracji publicznej do władczego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu uwikłanego w te okoliczności, poprzez decyzjne przyznanie mu uprawnień, ewentualnie obciążenie obowiązkiem. Uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – art. 19 ust. 2. Uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych sporządzany jest na zlecenie starosty – art. 21 ust. 1 pkt 2. Uproszczone plany urządzenia lasu sporządzają specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego – art. 19 ust. 5. Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego – art. 21 ust. 4. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków – art. 21 ust. 5. Po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego Starosta zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu - art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Następstwem zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jest uzyskanie przez jego postanowienia mocy obowiązującej, przekładającej się na kształtowanie sytuacji prawnej właścicieli lasu w zakresie sposobu wykonywania prawa własności, jednak z uwagi na tryb dokonania omawianego zatwierdzenia nie może być ono utożsamione z decyzją w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zatwierdzenie uproszczonego planu urządzania lasu spełnia natomiast jedno z podstawowych kryteriów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, tj. dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nadanie przez zatwierdzenie mocy obowiązywania zapisom uproszczonego planu urządzenia lasu przesądza o prawach i obowiązkach właścicieli lasów położonych na terenie objętym tym planem, determinując tym samym uprawnienia w sferze wykonywania prawa własności. Czynność materialno-techniczna zatwierdzenia lasu podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Po 1301/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. II OSK 1979/17. Procesowa forma ochrony prawnej zainteresowanego właściciela lasu, który nie został poinformowany o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu i możliwości wniesienia uwag (wniosków lub zastrzeżeń) powinna więc przybrać postać zaskarżenia samego aktu zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń i wniosków do projektu planu, albowiem nie został o takiej możliwości pisemnie powiadomiony. Skarżący nie kwestionował również na drodze sądowej zatwierdzenia planu przez starostę. Skarżący w istocie dąży do zmiany postanowień ewidencji gruntów i budynków, które z mocy przepisu szczególnego – art. 20 ust. 2 ustawy o lasach - muszą transponować postanowienia uproszczonego planu urządzania lasu. Skarżący obrał drogę aneksowej zmiany planu, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Powołany przepis do procedury zmiany planu nakazuje stosować rygory przewidziane w art. 22, co przekłada się na obowiązek zatwierdzenia zmiany planu przez starostę i w konsekwencji możliwość sądowo-administracyjnej kontroli tej czynności (zatwierdzenia zmiany planu). Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak wniosek, że w sytuacji gdy starosta nie znajduje podstaw do zmiany uproszczonego planu urządzania lasu nie podejmuje żadnej czynności, która podlegałaby sądowoadministracyjnej kontroli. Dotychczasowa sytuacja prawna właściciela lasu kształtowana pierwotnym zatwierdzeniem planu przez starostę nie ulega bowiem zmianie. Podsumowując wyeksponować zatem należy, że w układzie, w którym starosta nie znajduje podstaw do zmiany uproszczonego planu urządzania lasu poprzez jego aneksowanie, nie dochodzi do wydanie aktu, bądź podjęcia czynności, która podlegałaby ukształtowaniu jego sytuacji prawnej. Tym samym skierowanie do skarżącego pisma z dnia [...] listopada 2018 roku było prawidłowe. Stanowiło ono wyraz negatywnego stanowiska organu w przedmiocie zmiany uproszczonego planu urządzania lasu, które jednak nie przyjmuje żadnej formy procesowej, w której dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej. Możliwość uzupełnienia takiego pisma w trybie art. 111 w zw. z art. 126 K.p.a. (jak chciał tego skarżący) jest więc wyłączona. W takiej konfiguracji wydanie przez organy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie uzupełniania pisma z dnia [...] listopada 2018 roku należy ocenić, jako właściwe. Co do właściwości organu Sąd również nie znajduje podstaw do zastrzeżeń. W analizowanej konfiguracji właściwość organu wyższej instancji wyznacza przepis ogólny – art. 17 pkt 1 K.p.a., który wskazuje na samorządowe kolegium odwoławcze. Z uwagi na naprowadzone okoliczności i ich oceny prawne Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.