II SA/Rz 391/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 14 stycznia 2025 r. nr SKO.405.PS.1696.132.2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego – skargę oddala – Przedmiotem skargi R.D. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z dnia 14 stycznia 2025 r. nr SKO.405.PS.1696.132.2024, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 listopada 2024 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o przyznanie prawa do zasiłku stałego. Decyzją z dnia 2 grudnia 2024 r. nr MOPS.5010.14.2024 Organ I instancji odmówił Wnioskodawczyni przyznania prawa do zasiłku stałego. Organ I instancji powołał się na art. 4 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.) - dalej "u.p.s.", stanowiący o obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej przez osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej. Skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie zezwalając na wejście do domu, co świadczy o braku wspomnianego współdziałania i zgodnie z art. 11 ust.2 u.p.s., może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza, w którym zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku stałego. Decyzją z 14 stycznia 2025 r. nr. SKO.405.PS.1696.132.2024 Kolegium utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasiłek stały przysługuje po spełnieniu warunków określonych w art. 37 ust. 1 u.p.s., a jego przyznanie warunkuje uprzednie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o czyn stanowi art. 106 ust. 4 u.p.s. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sposób i terminy przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego określa Rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 893) Z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Stosownie natomiast do § 4 ust. 1 rozporządzenia pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarujące lub osób w rodzinie mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Wyrażenie przez Skarżącą gody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego "na terenie posesji" przy jednoczesnym niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie tego dowodu w miejscu zamieszkania Skarżącej, gdzie udali się pracownicy socjalni w ustalonym terminie, tj. w dniu 19 listopada 2024 r., mając na uwadze powołane regulacje, skutkować musiało odmową przyznania zasiłku stałego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżając w całości decyzję Kolegium, Skarżąca wniosła o jej zmianę i przyznanie jej zasiłku stałego. Skarżąca podniosła, że nieprawdą jest, że nie współdziałała z pracownikiem i odmówiła przeprowadzenia wywiadu. Z uwagi na niską temperaturę w domu wskazała pracownikowi, że bardziej komfortowo będzie porozmawiać na zewnątrz. Pracownicy socjalni wielokrotnie bywali w domu skarżącej, zatem dobrze znają jej sytuację bytową. Ponadto nie uprzedzono jej o konsekwencjach nieprzeprowadzenia wywiadu w domu. Pracownik socjalny sam odstąpił od tej czynności opuszczając jej posesję. Jej sytuacja jest trudna, w domu panuje niska temperatura, a problemu z piecem mogą skutkować zaczadzeniem. Gmina mimo świadomości trudnych warunków jej życia w żaden sposób nie oferuje jej pomocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako oczywiście niezasadna, została przez WSA oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony wobec decyzji SKO. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przedmiotem swej skargi strona uczyniła decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji o odmowie przyznania na jej wniosek zasiłku stałego, umotywowaną niewyrażeniem przez skarżącą zgody pracownikom socjalnym na wejście do jej mieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Materialnoprawne podstawy tego rozstrzygnięcia wyrażają przepisy jednostek redakcyjnych art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Jednak w tej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny legalnościowej decyzji Kolegium odgrywają przepisy w/w ustawy wraz z przepisami wykonawczymi, regulujące procesy przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Istotę wywiadu o jakim mowa wyraża art. 107 ust. 1 u.p.s., stanowiąc: rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Przeprowadzenie wywiadu u wnioskującego o pomoc społeczną jest obowiązkiem organu pomocy społecznej, który wynika z art. 106 ust. 2 u.p.s. - Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 uw. 4, s. 415, uw. 2). Otóż to na podstawie przeprowadzonego wywiadu, pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby, i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga więc od strony szczególnej aktywności, gdyż z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Po 816/17, LEX nr 2437808). Co również istotne, ta forma postępowania wyjaśniającego nie może zostać zastąpiona innymi środkami dowodowymi, w szczególności świadczenie nie może zostać przyznane wyłącznie na podstawie dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b u.p.s. Ponieważ istotne ustalenia wywiadu pochodzą od strony ich wiarygodność gwarantuje i wzmacnia wymóg jego podpisania. Są one bowiem obwarowane rygorem odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych oświadczeń. Stąd odmowa złożenia podpisu pod wywiadem musi być traktowana jako brak współdziałania, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a u.p.s. - wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lipca 2025 r., sygn. II SA/Go 156/25, LEX nr 3893580). Mając na uwadze powyższe ustalenia natury ogólnej, Sąd na podstawie przekazanych akt administracyjnych ustalił ponad wszelką wątpliwość, że Skarżąca wniosła do Organu I instancji o przyznanie zasiłku stałego. Wnioskodawczyni została wobec tego poinformowana o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Pracownicy MOPS podejmowali próby ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 19 listopada 2024 r. doszło do takiej wizyty, lecz skarżąca według treści notatki urzędowej sporządzonej w tym dniu, jednoznacznie odmówiła przeprowadzenia wywiadu w miejscu swego zamieszkania bowiem nie wpuściła do budynku pracowników socjalnych. W rozmowie telefonicznej z pracownikiem MOPS w [...] stwierdziła, iż nie pozwoli na wejście do swego domu. Także w treści odwołania od decyzji Organu I instancji Strona podtrzymała swą wolę niewpuszczenia do środka swego lokalu pracowników socjalnych pisząc w szczególności : Który przepis mówi wprost, że wywiad środowiskowy musi się odbyć wyłącznie w budynku – domu czy mieszkania? Wobec tego nie może stanowić kwestii okoliczność nie wyrażenia zgody skarżącej na przeprowadzenie dowodu dotyczącego jej sytuacji majątkowej i rodzinnej w postaci wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Powyższe potwierdza także ocena stanu sprawy wynikająca z treści skargi sądowoadministracyjnej. Odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego polegająca na uniemożliwieniu wpuszczenia pracowników socjalnych do lokalu stanowiącego miejsce zamieszkania obligowała organ do zastosowania wobec wnioskodawczyni art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, który to przepis jednoznacznie stwierdza, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Niewyrażenie przez Skarżącą zgody na wejście pracowników socjalnych do lokalu, uniemożliwiało realizację tych przepisów ustawy, które za podstawę ustaleń faktycznych w sprawach przyznania pomocy społecznej traktują okoliczności życia wnioskodawcy, jego majątku, poziomu życia, zrelacjonowane tam gdzie beneficjent i jego najbliżsi zamieszkują. Kolegium trafnie odwołało się do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego: Wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Słusznie także, Organy obu instancji w swej argumentacji decyzji odmownych powołują się na art. 11 ust. 2 u.p.s., który stanowi : podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej mogą stanowić brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej; (...). Przyjmuje się w orzecznictwie, że odmowa przeprowadzenia wywiadu lub uniemożliwienie prowadzenia wywiadu środowiskowego winny zostać zakwalifikowane jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. W sytuacji, gdy wnioskodawca swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, albowiem brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Rz 1345/23, LEX nr 3730612). Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.