II SA/Rz 392/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza U.D.z dnia [...] r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II SA/Rz 392/05 U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone zażaleniem M.P. postanowienie Burmistrza U.D. z dnia [...]r., Nr [...] zawieszające postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy bacówki z towarzyszącą infrastrukturą /przyłącze wodociągowe z własnego ujęcia, bezodpływowy osadnik ścieków, przyłącze kanalizacyjne/ - na działce nr 405/19 położonej w miejscowości K. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm./, a także art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył, że wniosek M.P. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wpłynął do Urzędu Miejskiego w U.D. w dniu [...]r. Oznacza to zarazem, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...]r. Z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy /11.07.2003r./ stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm./. Art. 39 ustawy z dnia 7.07.1994 r. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 na podstawie przepisów szczególnych /art. 40 ust. 1/. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r., enumeratywnie podaje przypadki, kiedy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. I tak, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo: 1/ jeżeli przepisy szczególne tak stanowią, 2/ dla obszaru, na którym przewiduje się realizację programów, o których mowa w art. 54d i art. 58 ust. 1, 3/ dla obszaru, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, z wyjątkiem zadań związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej w granicach pasa drogowego, 3a/ dla obszarów, o których mowa w art. 6 ust. 5 pkt 5a, 4/ dla obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 5 pkt 7, ze względu na istniejące uwarunkowania. Art. 6 ust. 5 pkt 7 ustawy z 7.07.1994 r. mówi, że w stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa się w szczególności obszary, dla których sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania. Z kolei art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. stanowi, że dla obszarów dla których, zgodnie z art. 13 ust. 1 istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Rada Miasta w U.D. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. uchwaliła "Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy U.D. W punkcie III – "Obszary Rolniczej Przestrzeni Produkcyjnej", podpunkcie 3 – "Obszary ograniczonej gospodarki rolnej i obszary wyłączone z zabudowy" zamieszczono zapisy: "Ustanawia się obszary gospodarki rolnej w zakresie ograniczonym do gospodarki łąkarskiej kośnej i sezonowego wypasu, bez prawa budowy siedlisk mieszkalnych, dopuszczalna zabudowa obejmowałaby jedynie sezonowe obory dla bydła, koszary owiec i bacówki z własnymi ujęciami wody i szczelnymi osadnikami ścieków, z zakazem elektryfikacji. Dopuszczalne /i wskazane/ jest wybudowanie podstawowych urządzeń dla przewidzianego na tych obszarach ruchu turystyki tzw. "kontemplacyjnej" /pieszej, rowerowej, konnej/: dojazdowych parkingów, deszczochronów, ewentualnie schronów turystycznych, ambon widokowych, rybakówek itp. Obszary powyższe obejmują całość terenów dawnych wsi J.G. i D., T., A., fragmenty wsi K. w dolinie K., tereny wsi S. i T. S. /poza istniejącymi siedliskami/, zachodni kraniec D. dolina Potoku H. na odcinku od wsi do szosy wojewódzkiej oraz całość S. oraz południową część terenów B. położoną przy granicy Państwa. Program użytkowania turystycznego i odpowiadający mu sposób zagospodarowania winien być ustalony opracowaniami: - dla rejonu J. – Koncepcja Programowo Przestrzenna, - dla S. – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do czasu ich zatwierdzenia wprowadza się zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Działka, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne położona jest w obszarze S. i dla tego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dolina Stebnika to teren o najcenniejszych zasobach przyrodniczo-krajobrazowych Parku Krajobrazowego Gór S. Teren ten objęty jest programem Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 i stanowi najważniejszy obszar z całego programu, w ramach ostoi Góry S. W dolinie tej występują siedliska przyrodnicze będące priorytetowymi w Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, jak również uzależnione od nich zwierzęta: niedźwiedź, wilk, czy ryś. Przedstawiony stan faktyczny, wiąże się zatem z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle przedstawionych okoliczności, zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut podniesiony w zażaleniu, że grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwo rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm./ nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie/. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca M.P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Na wezwanie Sądu uzupełniła skargę w zakresie określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. W piśmie z dnia 12.05.2005 r. sporządzonym przez pełnomocnika r.pr. A.C., skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 45 ust. 1, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu oraz niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 45 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 5 pkt 7 w/w ustawy przez ustalenie, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uprzedniego uchwalenia planu zagospodarowania terenu. Rozwijając przedstawiony zarzut wyjaśniła, że zamiar inwestycyjny skarżącej polega na wybudowaniu bacówki z towarzyszącą infrastrukturą. Przedmiotowy budynek z racji swej funkcji może służyć jedynie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego, zatem nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i nie wymaga opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie ma zastosowania art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r., bowiem obszar o którym mowa w art. 6 ust. 5 pkt 7 tejże ustawy jest wskazany w Studium dla którego sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania. Nie można zgodzić się z wykładnią zapisów w Studium dokonaną przez SKO, bo prowadzi ona do wadliwego wniosku, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze S., dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na istniejące uwarunkowania. W części opisowej Studium, na obszarze objętym wnioskiem dopuszcza się zabudowę w postaci bacówki z własnymi ujęciami wody i szczelnymi osadnikami ścieków z zakazem elektryfikacji. Z treści Studium natomiast nie wynika, żeby przedmiotowy obszar na podstawie przepisów szczególnych wymagał uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest prawdą, że przedmiotowy teren objęty jest programem Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Orzekające organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, natomiast Ministerstwo Ochrony Środowiska zaprzecza takim twierdzeniom SKO. Nie ma również żadnych przeszkód, aby na terenie Parku Krajobrazowego wybudowana została bacówka, bo tego rodzaju zabudowa nie ma żadnego negatywnego wpływu na walory krajobrazowe parku. Zarząd Zespołu Parków krajobrazowych stwierdził, że w projekcie planu Parku Krajobrazowego Gór S., pozytywnie zaopiniowanego przez Burmistrza Miasta i Gminy U.D. oraz przez Wojewódzką Komisję Ochrony Przyrody w R., dopuszcza się budowę tego rodzaju bacówek. Z protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 24.07.2003 r. wynika, że dyrektor S.B. potwierdziła stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych. Z treści Studium wynika, że obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy jedynie zamierzeń inwestycyjnych mających na celu użytkowanie turystyczne, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik M.P. wniósł o uwzględnienie skargi. Pozostali uczestnicy nie odnieśli się do zarzutów i wniosków podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, weszła w życie w dniu 11.07.2003 r. /art. 89/. Art. 85 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 11.07.2003 r. – stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy poprzedniej ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn.zm./, nazwanej dalej ustawą z dnia 7.07.1994 r. Wniosek skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o nazwie B. z infrastrukturą na działce nr 405/19, położonej w K. /Dolina Potoku S./, wpłynął do organu I instancji w dniu [...]r. /k. 11 akt administracyjnych/, zatem orzekające organy trafnie stosowały poprzednią ustawę z dnia 7.07.1994 r. Niesporna jest okoliczność, że dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania terenu utracił moc obowiązującą na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. W takiej sytuacji organ orzekający powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 44 w/w ustawy. Art. 44 ust. 1 i 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, o której zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta po przeprowadzeniu rozprawy przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Nie stosuje się tego trybu, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 13 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Przedmiotowej sprawy dotyczy art. 13 ust. 1 pkt 4 odsyłający do art. 6 ust. 5 pkt 7 w/w ustawy. Z powołanych przepisów wynika konkluzja, iż nie stosuje się procedury określonej w art. 44 ustawy z 7.07.1994 r., jeżeli sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania. Z kolei art. 45 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. stanowi, że dla obszarów, dla których zgodnie z art. 13 ust. 1, istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowania i zagospodarowania terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Orzekające organy jako podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego powołały właśnie ten przepis oraz art. 6 ust. 5 pkt 7 i przyjęły, że istniejące uwarunkowania zawarte w punkcie III – 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy U.D., uchwalonego uchwałą Nr XXVII/204/2000 Rady Miejskiej w U.D. z dnia 27.06.2000 r., wymagają dla całej D.S. opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tekst pkt III – 2 pt. "Obszary ograniczonej gospodarki rolnej i obszary wyłączone z zabudowy" powołanego Studium brzmi następująco: "Ustanawia się obszary gospodarki rolnej w zakresie ograniczonym do gospodarki łąkarskiej kośnej i sezonowego wypasu, bez prawa budowy siedlisk mieszkalnych, dopuszczalna zabudowa obejmowałaby jedynie sezonowe obory dla bydła, koszary owiec i bacówki z własnymi ujęciami wody i szczelnymi osadnikami ścieków, z zakazem elektryfikacji. Dopuszczalne /i wskazane/ jest wybudowanie podstawowych urządzeń dla przewidzianego na tych obszarach ruchu turystyki tzw. "kontemplacyjnej" /pieszej, rowerowej, konnej/: dojazdowych parkingów, deszczochronów, ewentualnie schronów turystycznych, ambon widokowych, rybakówek itp. Dozwolona jest zabudowa konieczna dla potrzeb Straży Granicznej i dla gospodarki leśnej. Obszary powyższe obejmują całość terenów dawnych wsi J.G. i D., T., A., fragmenty wsi K. w dolinie K., tereny wsi S. i T. S. /poza istniejącymi siedliskami/ zachodni kraniec D. dolina Potoku H. na odcinku od wsi do szosy wojewódzkiej oraz całość doliny Stebnika oraz południową część terenów B. położoną przy granicy Państwa. Program użytkowania turystycznego i odpowiadający mu sposób zagospodarowania winien być ustalony opracowaniami: - dla rejonu J. – Koncepcja Programowo Przestrzenna, - dla S. – Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Do czasu ich zatwierdzenia wprowadza się zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy". Zarysowany spór pomiędzy skarżącą, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. sprowadza się do przeciwstawnego interpretowania przez te strony przedstawionego zapisu "Studium". Dla ułatwienia interpretacji zacytowanego tekstu, Sąd podzielił ten tekst na 5 zdań w nim zawarte. Ze zdań 1 i 3 wynika, że na terenie całej D.S. można budować bacówki z własnymi ujęciami wody i szczelnymi osadnikami ścieków, z zakazem elektryfikacji. Rozpatrywane zamierzenie inwestycyjne dotyczy właśnie tego rodzaju bacówki. Zdanie 4 dotyczy tylko programu użytkowania turystycznego i odpowiadającego mu sposobu zagospodarowania i tylko w tym zakresie wymaga się dla S. opracowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Zdanie 5 wprowadzające zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia prawnego, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r., Studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż D.S. jest objęta programem Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 wynika jedynie z informacji Zarządu Zespołu Parków Krajobrazowych, zawartej w piśmie z dnia 15.03.2004 r. /k. 19 akt administracyjnych/ i nie jest wsparta żadnym dowodem źródłowym. Niezależnie od tego, nie ma ona istotnego znaczenia dla procedury postępowania. Dodać należy, że na rozprawie administracyjnej z dnia 24.07.2003 r. /k. 5 akt administracyjnych/ przedstawiciel Zarządu Zespołu Parków Krajobrazowych wyjaśnił, że budowa zamierzonej bacówki, nie jest również sprzeczna z ustaleniami ochrony Parku ale zachodzą wątpliwości czy w przyszłości będzie ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Takie wątpliwości, nie mają jednak znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zdaniem Sądu, istniejące uwarunkowania zawarte w "Studium" nie wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, zatem zawieszenie postępowania administracyjnego było niezgodne z art. 45 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku /punkt II/. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, nie zgłosiła żądania zwrotu kosztów, zatem stosownie do art. 210 § 1 powołanej ustawy z dnia 30.08.2002 r., skarżąca utraciła uprawnienie do takiego żądania. Brak podstaw prawnych do zawieszenia postępowania pociąga za sobą nadanie sprawie dalszego biegu w trybie art. 44 ustawy z dnia 7.07.1994 r.