II SA/Rz 394/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r.nr [...] w przedmiocie opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. K. i A. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej: "WINB") z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego, którą wydano w następującym stanie sprawy: W związku z pismem skarżących o zaistniałym uszkodzeniu stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 666 w G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") przeprowadził kontrolę ww. obiektu. W jej wyniku ustalono, że zlokalizowany na ww. nieruchomości parterowy budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej znajduje się w złym stanie technicznym. Stwierdzono znaczne ubytki i pęknięcia kamiennej podmurówki stanowiącej fundamenty budynku oraz jej odchylenie od pionu sięgające 15 cm od strony południowej. Odchylenie od pionu wykazują również przegnite i zbutwiałe ściany obiektu, drewniany strop. Podłoga wykazują znaczne ugięcie, zwłaszcza przy uszkodzonej ścianie południowej, zaś dach obiektu znaczne zniekształcenia i zapadnięcia. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) – dalej: "u.P.b.", PINB nakazał skarżącym opróżnić i wyłączyć z użytkowania w całości ww. budynek mieszkalny. W uzasadnieniu podał, że dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek skarżących sporządzona została karta dokumentacyjna osuwiska nr [...]. Z dokumentacji tej wynika, że cześć osuwiska w strefie skarpy głównej jest aktywna, zaś pierwsze oznaki ruchu osuwiskowego zaobserwowano po ulewach w czerwcu 2010 r. Osuwisko obejmuje swoim zasięgiem cześć działki nr 666, w tym zlokalizowany na niej budynek mieszkalny. Jak wynika z opinii biegłego, stabilizacja osuwiska jest ekonomicznie nieopłacalna, a rozwiązaniem optymalnym jest przeniesienie zabudowy poza obszar strefy zagrożonej. Wprawdzie dla zagrożonego obszaru można wykonać odwodnienie, niemniej byłoby to rozwiązanie doraźne i nie mogłoby w pełni skutecznie ustabilizować najsilniej aktywnego obszaru. Wobec powyższego oraz mając na uwadze stwierdzone uszkodzenia obiektu organ uznał, że budynek skarżących bezpośrednio grozi zawaleniem, co w myśl art. 68 u.P.b. obligowało do wydania decyzji w przedmiocie wyłączenia z użytkowania obiektu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący podnosząc, że Gmina [...] nie jest w stanie zapewnić im lokalu o standardzie odpowiadającym ich budynkowi mieszkalnemu, zaś sam budynek można jeszcze zabezpieczyć przed zniszczeniem. Po jego rozpatrzeniu, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu, reformując ją w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko PINB wyrażone w zaskarżonej decyzji było w pełni zasadne, gdyż w sposób nie budzący wątpliwości wykazano, że budynek na działce nr 666 w G. wykorzystywany jest dla celów mieszkalnych, a jego stan techniczny oraz lokalizacja stwarzają bezpośrednie zagrożenie zawalenia się obiektu. Kontrola stanu technicznego została przeprowadzona w sposób szczegółowy, przez osoby posiadające fachową wiedzę z zakresu budownictwa i u.P.b., ustalenia kontrolne zostały przedstawione w protokole z kontroli, a treść ustaleń protokołu potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. W tych okolicznościach protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych mogły stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia i w pełni uzasadniały zajęte przez organ I instancji stanowisko W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. i A. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PINB, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 61 i art. 68 u.P.b. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego skarżących. Dowodem, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego mógłby wydać zaskarżoną decyzję jest opinia biegłego z zakresu budownictwa, a dowodu takiego nie przeprowadzono w toku postępowania. Dane zawarte w protokole kontroli wskazują na "opis stanu technicznego budynku", jednakże ocena, czy budynek grozi zawaleniem się wymaga specjalistycznej wiedzy, której orzekające organy nie posiadają. Zwłaszcza, że od czasu wydania decyzji stan techniczny budynku nie uległ pogorszeniu, a trudna sytuacja materialna skarżących uniemożliwia wykonanie decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – określanej dalej jako: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 P.p.s.a., sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono na skutek skargi J. K. i A. K. decyzję WINB z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymującą w mocy (za wyjątkiem terminu wykonania obowiązku) decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2015 r., nakazującą stronom skarżącym wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 666 w G. Określony wyżej obowiązek nałożono na skarżących na podstawie art. 68 u.P.b. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 68 u.P.b., "w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania". Przesłankę zastosowania art. 68 u.P.b. stanowi ustalenie przez organ nadzoru budowlanego takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem, przy czym stan techniczny obiektu musi stwarzać realną i bezpośrednią groźbę zawalenia się obiektu. Koniecznym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji jest przeprowadzenie kontroli budynku, który grozi zawaleniem, i sporządzenie z tej czynności protokołu, odzwierciedlającego rzeczywisty stan obiektu. Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia, a rozstrzygnięcia organów uznać należy za w pełni legalne. Budynek skarżących jest użytkowany jako budynek mieszkalny, a zatem został przeznaczony na pobyt ludzi, czego z resztą nie kwestionują sami skarżący. Wydanie decyzji poprzedziły utrwalone w formie protokołu oględziny obiektu, dokonane w obecności J. K. przez dwóch pracowników organu zatrudnionych na stanowisku inspektora. Ustalenia dokonane w toku kontroli oraz dołączona do akt sprawy kopia karty dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią nr ewid. [...], nr roboczy osuwiska [...] w ocenie Sądu należycie wyjaśniają stan faktyczny sprawy oraz w pełni uzasadniały wydanie decyzji o wyłączeniu z użytkowania stanowiącego własność skarżących budynku mieszkalnego. Po pierwsze, z karty dokumentacyjnej osuwiska, sporządzonej przez uprawnionych geologów wynika, że na działce skarżących zlokalizowane jest osuwisko o długości 80 m i szerokości 50 m, które swoim zasięgiem obejmuje m.in. budynek mieszkalny. Wprawdzie budynek mieszkalny zlokalizowany jest obecnie na nieaktywnej części osuwiska, niemniej powyżej tego budynku istnieje aktywna cześć osuwiska, na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy również grożący zawaleniem się, jak określili biegli: "w każdej chwili". Zdaniem biegłych taka sytuacja stwarza również bezpośrednie zagrożenie dla budynku mieszkalnego. Po drugie, stwierdzone uszkodzenia budynku mieszkalnego skarżących oraz jego ogólny stan techniczny również wskazują, że wskutek uaktywnienia się osuwiska stan obiektu znacznie pogorszył się i obecnie grozi on bezpośrednio zawaleniem się. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że organ nadzoru o kompetencjach szczególnych, bo dotyczących wyłącznie kontroli i nadzoru w obszarze przepisów prawa budowalnego, w sposób dowolny ocenił zgromadzony materiał dowodowy i rozstrzygając sprawę wydał decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Trudno twierdzić, że obiekt, którego sama podmurówka wykazuje ubytki oraz odchylenie od pionu sięgające 15 cm, ściany odchylenie sięgające 10-12 cm, podłoga zapadnięcie się, strop i dach znaczne ugięcie, a sam budynek zlokalizowany jest poniżej aktywnej części osuwiska, nie grozi zawaleniem się. Dodatkowo zarządzenie o wykonaniu przez skarżących czynności określonych w pkt 1- 3 decyzji odpowiada treści art. 68 pkt 3 lit. a) i b) u.P.b. Co istotne, skarżący nie kwestionują zakresu stwierdzonych uszkodzeń obiektu, lecz uznanie, że uszkodzenia te wypełniają hipotezę określoną w art. 68 u.P.b. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Wskazać należy, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania budynku od opinii biegłego, a jedynie od ustalenia stanu technicznego obiektu zgodnie z ogólnymi zasadami procedury, w tym art. 75 § 1 K.p.a. stanowiącym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżący, poza subiektywnym przekonaniem o braku wystąpienia stanu zagrożenia zawaleniem się ich budynku, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, nie przedstawili żadnych dowodów lub twierdzeń, które podawałyby w wątpliwość ustalony przez organy stan faktyczny sprawy. Odnosząc się zaś do konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa stwierdzić również należy, że u.P.b. dopuszcza możliwość przeprowadzenia takiego dowodu na podstawie art. 81c ust. 2. Niemniej zgodnie z tym przepisem obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku nakłada się wówczas na właścicieli obiektu i to oni jako osoby zobowiązane ponoszą koszt takiej ekspertyzy, a ponadto warunkiem zastosowania takiego rozwiązania jest zaistnienie "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu. Zdaniem Sądu w opisywanej sprawie wątpliwości takie nie zaistniały, a o konieczności interwencji organów nadzoru świadczy sam fakt zwrócenia się przez skarżących pismem do PINB, w którym wskazali na pogłębiający się zły stan techniczny obiektu spowodowany aktywnym osuwiskiem oraz istniejący stan zagrożenia dla jego mieszkańców. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez skarżących a skierowane do PINB [...] (data wpływu do organu 28 listopada 2014 r.), w którym to J. K. i A. K. wyrazili swe zaniepokojenie pogarszającym się stanem technicznym budynku. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnieśli natomiast, że Wójt nie jest w stanie zapewnić im lokalu zastępczego o warunkach takich, jakie mieli do tej pory. Zdaniem WSA, w tych okolicznościach upatrywać należy zmiany stanowiska stron co do oceny zagrożenia związanego z dotychczasowym miejscem zamieszkania. Nie mogą mieć one znaczenia dla oceny legalności działań WINB. W świetle powyższego za w pełni legalne uznano wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez WINB decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nałożonego na skarżących obowiązku i reformującej ją w części dotyczącej terminu jego wykonania. Organy przekonująco wykazały okoliczności aktualizujące obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 68 u.P.b. Z przedstawionych przyczyn, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.