II SA/Rz 394/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. O. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z [...] stycznia 2024 r. nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: " budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości [...], gm. [...]". Pismem z [...] grudnia 2023 r. (wpływ do SKO: [...] grudnia 2023 r.) R. O. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca") złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wniosek podniósł, że przedmiotową decyzję otrzymał [...] listopada 2023 r. Z uwagi na pilny wyjazd związany z chorobą matki nie mógł złożyć odwołania w terminie. Nie podzielając powyższych argumentów Samorządowe Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") przywrócenie terminu uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek, tj.: uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu, złożenia wniosku o przywrócenie terminu, dochowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienia czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Rozpatrując wniosek Skarżącego Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie jest on zasadny. W ocenie Organu Wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu. Organ odwoławczy podał, że przy ocenie braku winy po stronie zainteresowanej, organ administracji powinien przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W niniejszej sprawie Skarżący jako przyczynę uchybienia terminu do złożenia odwołania wskazał pilny wyjazd, co w ocenie Organu II instancji nie mogło zostać uznane za okoliczność uprawdopodobniającą brak winy strony w dochowaniu terminu. Wskazał, że co do innej decyzji Starosty z [...] listopada 2023 r. nr [...], Skarżący osobiście złożył odwołanie w terminie tj. [...] grudnia 2023 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R. O. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając mu błędne ustalenie stanu faktycznego. W ocenie Skarżącego Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że w nawiązaniu do wniesionego wniosku o przywrócenie terminu Wnioskodawca złożył w dniu [...] stycznia 2024 r. pismo uzupełniające zawierające dodatkowe załączniki w tym zaświadczenie lekarskie i kartę przyjęcia do szpitala W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, co wynika z art. 59 § 1 zd. drugie k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – skarga dotyczy postanowienia organu administracji, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zapadło m.in. na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., w myśl którego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W świetle cytowanego przepisu jest jasne, że warunkiem sine qua non pozytywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie organu, że do uchybienia terminu w ogóle doszło (zob. wyrok WSA z 30.06.2020 r., VII SA/Wa 829/20; por. też wyrok NSA z 27.06.2017 r., II GSK 2905/15, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona. Jeżeli prawidłowe (skuteczne) jej doręczenie nie nastąpiło, przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu (zob. wyrok NSA z 28.02.2019 r., I GSK 1126/18). Decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2023 r. została doręczona Skarżącemu [...] listopada 2023 r. Termin do wniesienia odwołania minął mu bezskutecznie [...] grudnia 2023 r. Zatem niewątpliwe jest, że uchybiono terminowi na dokonanie czynności procesowej jaką było wniesienie odwołania. Przechodząc do badania wymogów formalnych złożonego wniosku Sąd stwierdza, że z akt nie wynika aby Skarżący złożył odwołanie co do którego domaga się przywrócenia terminu. Tymczasem na podstawie art. 58 § 2 k.p.a.,: "Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin." Termin 7 – dniowy w tej sprawie jest oczywiście zachowany, opóźnienie bowiem wynosi 6 dni. Dokonanie czynności procesowej, której skuteczność obwarowana została zachowaniem ustawowego terminu, jest warunkiem, którego spełnienie otwiera rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Jest to warunek formalny, a zatem w razie, gdy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie dokonano tej czynności, organ obowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, pod rygorem skutku prawnego nieuzupełnienia braku formalnego (por. B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 58 Nb 14). Taka linia orzecznictwa sądowego została wytyczona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FPS 9/08 (ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 65), w tezie której stwierdzono, że: "Niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 162 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...), stanowi brak formalny podania. W przypadku jego wystąpienia, organ podatkowy właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę – na podstawie art. 169 § 1 wspomnianej ustawy – do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia". Cytowana uchwała została wprawdzie podjęta na podstawie rozwiązań przyjętych w postępowaniu podatkowym, ale obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym tożsamej regulacji prawnej daje pełne podstawy do przyjęcia takiej samej wykładni również przepisu art. 58 § 2 (tak trafnie B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 58 Nb 14). Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie złożył "jednocześnie" odwołania, wówczas powinien wezwać wnioskodawcę – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia tego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por.: wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1989/12, wyrok NSA z dnia 21 marca 2023 r., II OSK 153/22, CBOSA; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 14 do art. 58). W konsekwencji, w razie niezłożenia przez wnioskodawcę, pomimo wezwania, brakującego odwołania, organ powinien pozostawić wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania, a nie wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (por.: wyrok NSA z 02.08.2000 r., SA/Bk 142/00, OSP 2002, nr 5, poz. 72; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, uw. 5 do art. 58). W tym miejscu należy wyjaśnić, że ściśle rozumiana jednoczesność podjęcia czynności procesowej i złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jej dokonania może polegać na: 1) złożeniu odrębnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z nim dokonaniu czynności, dla której zastrzeżony termin został przez stronę uchybiony; 2) dokonaniu czynności procesowej i w jej treści zawarciu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu; 3) złożeniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zamieszczeniu również treści odpowiadającej czynności, dla której określony był termin, a więc np. wyrażeniu niezadowolenia z treści wydanej decyzji, wyczerpującego pojęcie odwołania; (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 58, i tam przywołany wyrok NSA z 14.05.2007 r., II OSK 762/06). W doktrynie i orzecznictwie spotkać można jeszcze dalej idący pogląd, w myśl którego "ze względu na ograniczone wymogi, jakie powinno spełniać odwołanie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może być traktowany równocześnie jako odwołanie od decyzji" (tak A. Matan [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I, Warszawa 2010, uw. 2 lit. c do art. 58). "Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. [...] To że skarżąca nie złożyła odrębnego pisma, nie oznacza, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest równocześnie odwołaniem" (wyrok NSA z 11.09.2001 r., I SA 637/00 ) (tak słusznie WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r., IV SA/Po 287/21). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obejmował swą treścią również treść odwołania. Kolegium rozpoznało więc merytorycznie wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obarczony brakiem formalnym w postaci niezłożenia równocześnie odwołania. Stwierdzenie przez organ niedopełnienia, przez występującego z wnioskiem o przywrócenie terminu, czynności dla której termin był określony (art. 58 § 2 k.p.a.) będzie obligowało organ do wezwania strony wnioskującej, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez dokonanie tej czynności. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podał przyczyny uchybienia, a następnie dołączył dokumenty w postaci zaświadczenia lekarskiego i karty informacyjnej leczenia szpitalnego na uzasadnienie swoich twierdzeń. Uzasadnienie decyzji SKO w żaden sposób nie odnosi się do tych dokumentów i przyczyny pilnego wyjazdu Skarżącego. Na wypadek, gdyby Skarżący w zakreślonym terminie złożył odwołanie, Kolegium ewentualnie rozstrzygając merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu będzie powyższe uwagi mieć na względzie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.