II SA/Rz 395/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności - skargę oddala - II SA/Rz 395/05 UZASADNIENIE Decyzją z [...] marca 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 2016, poz. 207 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w S. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lutego 2005r. nr [...] nakazującą A Sp. z o.o. w S. wykonanie w terminie do dnia 30 kwietnia 2005r. w budynku mieszkalnym przy ul. P. określonych czynności, takich jak: odłączenie grzewczych urządzeń gazowych nieposiadajacych atestu, znajdujących się w pomieszczeniach bez wentylacji; wstawienie kwater okiennych w mieszkaniu nr 6, wyłączenie z eksploatacji instalacji gazowej w mieszkaniu nr 1 i 2 do czasu usunięcia nieprawidłowości oraz nakazał temu podmiotowi uzupełnienie brakujących elementów w trzech oknach mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. P. w S. w terminie do dnia 30 maja 2005r. W odwołaniu od tej decyzji A Sp. z o.o. zarzuciła że decyzja została sporządzona w dacie późniejszej niż z niej to wynika, bo dopiero na skutek skargi wniesionej do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i nie poinformowano o zakończeniu postępowania administracyjnego. Z treści decyzji wynika, że akta sprawy zawierają dokumenty świadczące o czynnościach i ustaleniach organu I instancji, o których nie była informowana i w nich nie uczestniczyła(np. sprawa listy osób posiadających zameldowanie). Organ nie wydał decyzji nakazującej wyłączenie obiektu z eksploatacji pomimo bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia, co zostało potwierdzone przez PINB w S., czym naruszył art. 66 Prawa budowlanego. We wcześniej prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję organu I instancji również zwrócił uwagę na ten fakt. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że wykonanie odłączenia urządzeń grzewczych oraz wyłączenie z eksploatacji instalacji gazowej jest niemożliwe, co skarżąca wyjaśniła w piśmie z L.dz. [...] z [...].08.2004r., wobec odmowy przez lokatorów udostępnienia lokali mieszkalnych nawet w obecności straży pożarnej, Policji i przedstawicieli urzędu miasta. Zakład gazowniczy pomimo wniosku skarżącej odmówił wyłączenia gazu. Niezrozumiały jest też nakaz odłączenia instalacji gazowej tylko w mieszkaniu nr 1 i 2, gdyż w każdym mieszkaniu nieprawidłowości są takie same. Nakaz wstawienia kwater okiennych nie znajduje żadnego uzasadnienia, bo lokale po spaleniu nie nadają się do użytkowania. Organ I instancji zignorował fakt, że budynek nie posiada żadnej dokumentacji, a instalacje gazowa i elektryczna w całym budynku były wykonane nieprawidłowo dlatego winny być wymienione wraz z przewodami wentylacyjnymi i kominowymi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że sprawa odłączenia gazowych urządzeń grzewczych, niemających atestu została już wcześniej rozstrzygnięta w postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Powiatowego Państwowej Staży Pożarnej w S. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie kwestii odłączenia urządzeń grzewczych przez organ nadzoru budowlanego dotknięte byłoby wadą nieważności. Nakaz wyłączenia z eksploatacji instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...] i [...] nie został wystarczająco uzasadniony, gdyż podane naruszenie obecnie obowiązujących warunków technicznych, ze względu na połączenia skręcane rurociągów nie stanowi podstawy do wyłączenia instalacji z użytkowania, bowiem istotnym jest pozytywny wynik kontroli odpowiednich instytucji w zakresie jej szczelności. Sprawa złego stanu technicznego wewnętrznej instalacji gazowej została załatwiona ostateczną decyzją Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z [...].11.2004r. nr [...]. W związku z tym, że nałożony przez organ I instancji obowiązek "wstawienia kwater okiennych w mieszkaniu nr [...]" określony był małoprecyzyjnie, co uniemożliwiłoby jego prawidłowe wykonanie, organ II instancji zreformował w tym zakresie decyzję określając termin wykonania tego obowiązku. Odpowiadając na główny zarzut odwołania odnośnie orzeczenia zakazu użytkowania budynku, organ wyjaśnił, że nałożony obowiązek jest do wykonania nawet przy obecności lokatorów i nie wymaga bezwzględnego opuszczenia lokali, a zakres robót z tym związanych nie upoważnia do wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Brak zgody mieszkańców na wejście do zajmowanych lokali mieszkalnych nie jest równoznaczny z niemożliwością usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi jak np. odłączenie urządzeń grzewczych gazowych nieposiadających atestu i znajdujących się w pomieszczeniu bez wentylacji. Egzekwowanie obowiązku udostępnienia lokalu przez najemcę w celu wykonania niezbędnych prac wynikających z okresowego przeglądu stanu technicznego leży w gestii właściciela budynku. Zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany w drodze decyzji nakazać opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania (wraz zapewnieniem lokali zamiennych) w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi bezpośrednio grożącego zawaleniem. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zaszły, gdyż nie stwierdzono, aby budynek bezpośrednio groził zawaleniem. Właściciel budynku chcąc wykwaterować mieszkańców w celu kompleksowego wykonania remontu budynku, który nie zagraża bezpośrednio zawaleniem może podjąć starania celem zapewnienia mieszkań zastępczych lokatorom. Organ wyjaśnił, że rozbieżność pomiędzy datą wydania decyzji, a datą jej wysłania jest następstwem normalnej procedury związanej z wysyłką poczty. Za nietrafny organ uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dowodzą, że właściciel został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy, a następnie pismem z [...].12.2004r. (doręczone [...].12.2004r.) zawiadomiono właściciela o możliwości zapoznania się z całością akt administracyjnych. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji II instancji. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie powiadomił spółki o prowadzonym postępowaniu oraz nie wyznaczył terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Nakazanie uzupełnienia brakujących elementów w trzech oknach w mieszkaniu nr [...] nie odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu wobec stwierdzenia przez organ II instancji, że akta sprawy nie zawierają informacji na temat stanu technicznego ościeżnic. Skoro organ nie miał wiedzy o stanie ościeżnic, to nie mógł nakazać montażu do nich poprzez uzupełnienie brakujących elementów. Skarżąca wyjaśniła, że okna zostały w całości zniszczone w wyniku pożaru, zatem nie było możliwości uzupełnienia o brakujące elementy. Kwestia doprowadzenia dwóch mieszkań do stanu poprzedniego jest objęta odrębną decyzją PINB w S. z [...].01.2005r. nr [...] w przedmiocie zamurowania otworów okiennych i drzwi w mieszkaniu nr [...] i zaskarżona odwołaniem. Zatem sprawa uzupełnienia brakujących elementów okien i drzwi powinna być rozpatrywana wspólnie. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu II instancji, że tylko grożące zawalenie budynku stanowi o potrzebie wyłączenia budynku z eksploatacji, bo w stosunku do przedmiotowego budynku wystąpiły przesłanki wyłączenia z użytkowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując na motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zobowiązanie tylko do wstawienie kwater okiennych, tak jak orzekł organ I instancji mogło być niewystarczające lub wręcz niemożliwe w przypadku zniszczonych ościeżnic i dlatego decyzją reformatoryjną zobowiązano skarżącą do uzupełnienia wszystkich brakujących elementów okien, co nie wyklucza nawet wstawienia nowych okien. Przywołana w skardze decyzja z [...].01. 2005r. PINB w S. dotyczy samowolnie zamurowanych otworów okiennych w mieszkaniu nr [...] i dlatego zarzut jest niesłuszny. W trakcie rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym nie zgromadzono żadnych dodatkowych materiałów dowodowych, co wymagałyby powiadomienia stron postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem ostatecznej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2005r. nr [...], którą organ uchylił w całości decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazania A Sp. z o.o. w S. w terminie do [...] kwietnia 2005r. odłączenie urządzeń grzewczych gazowych nieposiadających atestu znajdujących się w pomieszczeniach bez wentylacji, wstawienie kwater okiennych w mieszkaniu nr [...], wyłączenie z eksploatacji instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...] i [...] do czasu usunięcia nieprawidłowości i orzekł nakazując A Sp. z o.o. w S. uzupełnienie brakujących elementów w trzech oknach mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. P. w S. do [...] maja 2005r. Stosownie do art. 66 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1/ jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2/ jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo 3/ powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (ust. 2 art. 66). Przepis ten obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Obiektywne i definitywne stwierdzenie przesłanek jest możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach – dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (por. wyrok NSA z 22.06.2001r. sygn. akt IV SA 1103/99, LEX nr 53388). Pomimo, że przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji, to nie określa precyzyjnie jej treści (J. Siegień "Prawo budowlane. Komentarz" Warszawa 2002 str. 291). Należy przyjąć, iż treść rozstrzygnięcia będzie każdorazowo zależała od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicą będzie wykładnia celowościowa przepisów zawartych w art. 66 Prawa budowlanego, których zadaniem jest zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego i estetycznego obiektu budowlanego. Oznacza to, że w sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać właściciela lub zarządcę do przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych koniecznych dla zapewnienia stanu technicznego wymaganego przepisami zarówno Prawa budowlanego jak i ustaw szczególnych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, co oznacza, że organ przyjął, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Stan techniczny budynku został ustalony wyniku kontroli użytkowanego obiektu budowlanego z udziałem właściciela i opisany w protokole nr [...] z [...].06.2004r. W protokole tym stwierdzono, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym i swym wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia. Protokół podpisał też J. F. - właściciel nieruchomości. Bezspornym jest, że po pożarze, który miał miejsce [...] czerwca 2004r., obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Skarżąca kwestionuje natomiast, tak w postępowaniu odwoławczym, jak i w skardze do Sądu stopień zagrożenia przyjęty przez organy orzekające w sprawie, które wbrew żądaniom nie orzekły o zakazie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w myśl art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że nałożony skarżoną decyzja nakaz dotyczący uzupełnienia elementów okiennych, które uległy zniszczeniu w czasie pożaru jest możliwy do wykonania przy obecności lokatorów i nie wymaga bezwzględnego opróżnienia lokalu mieszkalnego, zatem wyznaczony do wykonania zakres robót nie uzasadnia orzeczenia zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia nieprawidłowości. Organ wyjaśnił też, że na lokatorach ciąży obowiązek udostępnienia lokalu w celu wykonania niezbędnych prac wynikających z okresowego przeglądu technicznego, a jego egzekwowanie przy pomocy prawem przewidzianych środków leży w gestii właściciela obiektu. Natomiast wykwaterowanie mieszkańców w celu dokonania kompleksowego gruntownego remontu, który nie zagraża bezpośrednio zawaleniem, może na podstawie odpowiedniego projektu robót remontowych (z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami), z którego będzie wynikać uzasadniona potrzeba wykwaterowania lokatorów, będzie podstawą do podjęcia starań o zapewnienie niezbędnych lokali zastępczych, co już wyjaśniano w trakcie prowadzonego postępowania. Przepis art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że organ może zakazać użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że orzeczenie zakazu jest fakultatywne i zależy od uznania organu w konkretnej sprawie, przy czym granicami tego uznania jest istniejący stan techniczny obiektu. Organ uzasadnił przyczyny, dla których nie powstała potrzeba nałożenia zakazu użytkowania obiektu, w szczególności fakt, że nie została naruszona konstrukcja budynku, co groziłoby zawaleniem budynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił też, że sprawa złego stanu technicznego i nieprawidłowości w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku została rozstrzygnięta decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z [...].10.2004r. nr [...], którą nakazano właścicielowi w wyznaczonym terminie zapewnić odpowiedni stan techniczny instalacji gazowej w całym budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Komendanta PSP nr [...] z [...].11.2004r. Ponadto ostateczną decyzją Wojewódzkiego Komendanta PSP z [...].10.2004r. nr [...] rozstrzygnięto sprawę odłączenia urządzeń grzewczych bez atestu. W tej sytuacji organ II instancji zasadnie uznał, że przestała istnieć przedmiot do orzekania przez organ I instancji w dacie [...].02.2005r. o odłączeniu urządzeń grzewczych gazowych bez atestu, gdyż sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją przez organy Państwowej Straży Pożarnej. Okoliczność ta uzasadnia też dokonanie reformacji orzeczenia organu I instancji jedynie do kwestii okien w lokalu nr [...]. Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji również w zakresie doprecyzowania w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązku uzupełnienia brakujących elementów w trzech oknach w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. P. w S. w terminie do [...] maja 2005r. Należy bowiem zauważyć, że nałożony obowiązek ma być określony na tyle precyzyjnie, aby w przypadku jego niewykonania nie powstały wątpliwości przy jego realizacji w drodze postępowania egzekucyjnego. Realizacja nałożonego obowiązku wypełnia hipotezę normy zawartą w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza natomiast zarzutów skargi odnośnie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją w sprawie podejmowaną przez organ II instancji. We wcześniejszej decyzji z [...].09.2004r. nr [...], którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...].07.2004r. nr [...]., w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że akta sprawy nie zawierają dokumentu wymaganego w każdym postępowaniu administracyjnym tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i uchybienie to wymaga wyeliminowania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie, pismem z [...].12.2004r. nr [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego. W zawiadomieniu tym organ I instancji poinformował też strony o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem dowodowym w siedzibie organu w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Skarżący nie skorzystał z takiej możliwości Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdują się dwa podpisy jeden J. F. – pełnomocnika firmy i drugi podpis samym nazwiskiem F. oraz data [...].12.2004r. i pieczęć o treści A Sp. z o.o., [...], NIP; Regon, tel. Tak więc doręczenie pisma nastąpiło w sposób prawidłowy. Nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność, że w zawiadomieniu tym organ napisał, że postępowanie wszczęto na wniosek, gdyż efektem tego zawiadomienia nastąpiła realizacja zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., bo wszystkie strony postępowania zostały powiadomione o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Znajdujące się w aktach sprawy decyzje Wojewódzkiego Komendanta PSP były skarżącemu znane, bowiem kwestionował je w postępowaniu odwoławczym, a następnie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Rz 1072/04. Odnosząc się do zarzutu strony odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ II instancji, Sąd stwierdził na podstawie akt sprawy, że organ II instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, a swoje rozstrzygniecie oparł na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, który umożliwił stronie poprzez stosowne powiadomienie do zapoznania się z aktami sprawy. Dlatego też naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Podstawą uchylenia decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a jest takie naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez znaczenia jest też kwestia ilości osób zameldowanych tym domu mieszkalnym, bowiem ocenie w trybie art. 66 Prawa budowlanego podlega obiekt budowlany. Dla porządku należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest uzupełnienie brakujących elementów okien w lokalu nr [...], a nie sprawa zamurowania okien i drzwi wejściowych do tego lokalu, dlatego też zarzut skargi (pkt 4) nie mógł zostać uwzględniony. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.