II SA/Rz 397/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencyjnego i umorzenia postępowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. D. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwanego dalej WINGiK) z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencyjnego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskiem z dnia 10 stycznia 2014 r. J. D. zwrócił się do Starosty [...] o "uregulowanie stanu ewidencyjnego nieruchomości położonej w W. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 755/1, 668/1, 679/4 i 751/1". W uzasadnieniu wniosku powołał się na akt notarialny z dnia 31 marca 1995 r., którym jego rodzice B. i W. D. nabyli od Skarbu Państwa na własność budynki: Budynek Ośrodka Wczasowego, garaż 4 – boksowy, budynek gospodarczy położone w H. oraz przejęli w użytkowanie wieczyste na 99 lat działki nr 668/1 i 679/4 o łącznym obszarze 35 arów. Podał, że przy akcie notarialnym Kierownik Urzędu Rejonowego oświadczył, że Skarb Państwa jest wpisany w KW nr [...] jako właściciel nieruchomości położonej w H. obejmującej działki nr 668/1 i 679/4 o łącznym obszarze 35 arów oraz że na opisanych działkach znajdują się ww. budynki. Obecnie okazało się, że budynki te nie stoją na działkach nr 668/1 i 679/4, ale na działce nr 755/1 będącej w zarządzie Skarbu Państwa – Lasy Państwowe, Państwowe Gospodarstwo Leśne – Nadleśnictwo [...]. Wskazał, że inwestorem tych obiektów powstałych w 1977 r. był Wojewódzki Ośrodek Sportu i Rekreacji [...], któremu Nadleśnictwo [...] za zgodą Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego przekazało w zarząd i użytkowanie grunty leśne i rolne o łącznej powierzchni 0,35 ha z przeznaczeniem pod budowę schroniska turystycznego typu Bacówka". J. D. wniósł o doprowadzenie do zgodności w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Sądu Apelacyjnego [...] z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. [...] oraz do wygaszenia zarządu Skarbu Państwa –Lasów Państwowych, Państwowe Gospodarstwo Leśne – Nadleśnictwo [...] nad częścią działki 755/1 i 751/1 zajętej przez obiekt "Bacówka". Wnioskodawca wskazał, że jego rodzice przekazali mu aktem notarialnym z dnia 11 września 2009 r. prawo użytkowania wieczystego działek nr 668/1 i 679/4 o pow. 0,35 ha oraz własność zabudowań stanowiących odrębną nieruchomość. Starosta [...] w wyniku rozpoznania wniosku J. D. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmówił aktualizacji operatu ewidencyjnego dotyczącej zmiany danych ewidencyjnych działek nr 668/1, 679/4 położonych w obrębie W. gmina [...] oraz umorzył postępowanie w stosunku do działek nr 751/1 i 755/1. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu oraz przebiegu granic tego gruntu. Oznacza to, że samo żądanie aktualizacji podlegającej na zmianie przebiegu granic nieruchomości w związku z określoną sytuacją faktyczną na gruncie, bez wcześniejszego prawnego uregulowania tych kwestii i przedłożenia stosownych dokumentów, nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawa do gruntów, ani tych praw nie nadają, a rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Natomiast wnioskodawca nie przedstawił nowych dokumentów wskazujących na zmiany w zakresie danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na brak danych określających przebieg granic pomiędzy działkami J. D., a działkami Nadleśnictwa [...] oraz ze względu na istniejący spór o zasięg własności nie jest możliwe w postępowaniu o zmianę danych ewidencyjnych wyeliminowanie rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym na gruncie, a treścią mapy ewidencji gruntów. Dla działek nr 679/4 i 668/1 brak jest danych ewidencyjnych pozwalających jednoznacznie określić ich położenie względem działek sąsiednich – z uwagi na brak jakichkolwiek materiałów, opracowań geodezyjnych świadczących o ich pomiarze. Skoro brak jest danych źródłowych organ ewidencyjny nie może odnieść się wprost do żądania wnioskodawcy i dokonać aktualizacji danych ewidencyjnych. Organ podkreślił, że istota wniosku sprawdza się do żądania aktualizacji danych ewidencyjnych polegającej na doprowadzeniu do zgodności tych danych ze stanem faktycznym na gruncie w sposób określony w treści postanowienia Sądu Apelacyjnego [...] z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. [...]. Żądanie to jest niewykonalne. Nie jest możliwe w postępowaniu o zmianę danych ewidencyjnych samodzielnie ustalenie i rozstrzyganie o zasięgu prawa własności kształtujące nowy stan prawny sąsiednich nieruchomości. Zmiany wprowadzane w ewidencji gruntów są wtórne wobec dokumentów uzyskiwanych w innych postępowaniach (sądowych, administracyjnych), stanowiących podstawę prawną wprowadzenia tych zmian. Odwołanie od opisanej decyzji złożył J. D. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnosił, że decyzja Starosty nie jest uzasadniona. W ocenie odwołującego się to do Starosty należy doprowadzenie do zgodności danych ewidencyjnych przedmiotowych działek z istniejącymi budynkami "Bacówki". WINGiK decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że brak jest w zasobie opracowań geodezyjnych, na podstawie których możliwe byłoby wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków zgodnie z intencją wnioskodawcy, a dokumentacji takiej nie dostarczył także wnioskodawca. Wprowadzenie żądanych zmian wobec braku dokumentacji geodezyjnej oraz ze względu na spór o zasięg prawa własności do nieruchomości - nie jest możliwe. W badanej sprawie dla działek nr 679/4 i 668/1 brak jest w zasobie geodezyjnym i kartograficznym jakichkolwiek materiałów i opracowań geodezyjnych (operatu technicznego z podziału działek bądź innych pomiarowych). Żądanie wnioskodawcy aby organ prowadzący ewidencję gruntów dokonał aktualizacji danych ewidencyjnych działek nr 755/1, 668/1, 679/4 i 751/1 nie ma prawnego uzasadnienia. W ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr 751/1 i 755/1 położonych w obr. [...] uwidoczniono jako właściciela Skarb Państwa w zarządzie PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Wniosek o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków zmierza do żądania wygaszenia "zarządu Skarbu Państwa – Lasów Państwowych, Państwowe Gospodarstwo Leśne – Nadleśnictwo [...] nad częścią działki 755/1 i 751/1 zajętej przez obręb Bacówka". Żądanie skarżącego o wygaszenie zarządu nie może być zrealizowane w ramach postępowania o zmianę danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Nadto J. D. nie będąc podmiotem uprawnionym do żądania dokonania zmian w ewidencji w stosunku do działek nr 751/1 i 755/1 co, do których nie ma tytułu prawnego nie może skutecznie być stroną postępowania w tym zakresie. Z tego powodu postępowanie wszczęte z jego udziałem w części dotyczącej ww. działek nie może się toczyć ze względów podmiotowych i podlega umorzeniu. J. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na decyzję WINGiK z dnia [...] lutego 2014 r. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 1278 ze zm.; zwana dalej P.g.ik.), 2) § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii z dnia 28 sierpnia 2001 r. ( Dz. U. Nr 101, poz. 1090), 3) przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), na skutek niesłusznego uznania, że organy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości, mimo, że właścicielem dziełek nr 668/1, 679/4, 755/1 i 755/1 jest ten sam podmiot – Skarb Państwa oraz błędne uznanie, że Starosta reprezentujący Skarb Państwa nie jest uprawniony do sprostowania błędu w oznaczeniu działek, mimo, że błąd ten został spowodowany przez funkcjonariuszy Skarbu Państwa, jak też niesłuszne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego do żądania zmian w stosunku do działek nr 751/1 i 755/1. W uzasadnieniu skarżący podał, że przerzucanie na niego przez organ I instancji obowiązku dostarczenia dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w odniesieniu do przedmiotowych działek jest nieuzasadnione, bowiem to nie skarżący, ani nie jego rodzice doprowadzili do błędnych oznaczeń działek oddanych jego rodzicom w użytkowanie wieczyste. Błąd ten został spowodowany przez przedstawicieli Skarbu Państwa i do Starosty reprezentującego Skarb Państwa należy sprostowanie tego błędu. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie wywodząc tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Należy przypomnieć, że zdaniem skarżącej Strony, Organy służb geodezyjno – kartograficznych naruszyły podane w skardze przepisy prawa, błędnie uznając że nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości jak również poprzez przyjęcie że nie są uprawnione do sprostowania błędu w oznaczeniu działek, pomimo że błąd ten został spowodowany przez funkcjonariuszy Skarbu Państwa. Ponadto, skarżący uważa że posiada interes prawny do żądania dokonania w ewidencji zmian w stosunku do działek o nr 751/1 i 755/1. Powyższe zarzuty nie są uzasadnione, a tym samym nie doszło w niniejszej sprawie do zarzucanego WINGiK naruszenia przepisów prawa. Zgłoszone w toku postępowania administracyjnego żądanie strony skarżącej sprowadzało się w swej istocie do doprowadzenia do zgodności stanu ewidencji gruntów i budynków z treścią umowy zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a W. D. z dnia 31 marca 1995 r. Na jej mocy Skarb Państwa oddał W. D. w użytkowanie wieczyste działki o nr 668/1 i 679/4 o łącznej powierzchni 35 arów, a także sprzedał trzy budynki : budynek ośrodka wczasowego o nazwie Bacówka, garaż oraz budynek gospodarczy. Nie stanowi sporu pomiędzy stronami, że budynek o nazwie Bacówka nie jest zlokalizowany na działkach oddanych w użytkowanie wieczyste lecz na działce o nr 755/1 stanowiącej własność Skarbu Państwa. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji wynika, że przed sądem cywilnym toczyło się postępowanie z powództwa Skarbu Państwa – Lasów Państwowych, Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Nadleśnictwa [...] przeciwko B. D. i W. D. o wydanie nieruchomości położonej w W. a składającej się z części działki o nr 755/1 i 751. Pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie przed WSA w dniu 3 czerwca 2014 r. potwierdził, iż postępowanie przed sądem powszechnym o wydanie nieruchomości na skutek pozwu statio fisci Skarbu Państwa – Lasów Państwowych nie zostało zakończone. Wobec tak określonego przedmiotu żądania, należy wyjaśnić iż właściciel jak i współwłaściciel nieruchomości ma prawo żądać od organu ewidencyjnego wprowadzenia zmian w operacie na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. nr 38, poz. 454 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Powołany przepis brzmi : Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Natomiast według § 12 ust. 1 tego rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie : 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Ponadto stosownie do treści art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sąd potwierdza stanowisko WINGiK, iż stwierdzona niezgodność pomiędzy treścią umowy, księgi wieczystej oraz danymi w operacie ewidencji gruntów i budynków nie mogła zostać usunięta w trybie przewidzianym powołanymi wyżej przepisami o wprowadzeniu zmian. Wprowadzenie zmiany uwzględniającej żądanie strony skarżącej oznaczałoby bowiem ingerowanie organu prowadzącego ewidencje w spór dotyczący wykonywania prawa własności do działki o nr 755/1. Organ prowadzący ten publiczny rejestr nie ma uprawnień do rozstrzygania kwestii spornych pomiędzy właścicielami jak i użytkownikami gruntów sąsiadujących z sobą. Nie stanowi kwestii, iż zmiany jakie mogą zostać wprowadzone w ewidencji są wyłącznie działaniami pochodnymi wobec stanów wynikających z dokumentów wymienionych w § 12 rozporządzenia czyli : 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto dane wynikające z tych dokumentów, aby mogły zostać przez organ uwzględnione, muszą mieć charakter bezsporny, a więc taki który nie jest kwestionowany przez osoby i jednostki zainteresowane w stosownym postępowaniu przed organami państwowymi. Wynika to z charakteru czynności rejestracyjnych dokonywanych w ewidencji gruntów i budynków, które mają odzwierciedlać aktualny stan prawny nieruchomości. Dlatego nie można przyznać racji stronie skarżącej o posiadaniu przez organy służb geodezyjno – kartograficznych kompetencji do rozstrzygania sporów w zakresie własności nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych za mocno utrwalone uznać należy stanowisko, według którego zmiany w ewidencji nie mogą doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości. Dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. o sygn. akt III SA/Gd 732/12, LEX nr 1368931). Wzmacnia ten pogląd stanowisko NSA, gdzie stwierdzono: zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku czy lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 157/10, LEX nr 787147). Wobec trwającego sporu pomiędzy Skarbem Państwa a skarżącym w zakresie stanu prawnego działki o nr 755/1, organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków nie był uprawniony do tego aby uwzględnić zgłoszony przez stronę postępowania wniosek o wprowadzenie zmian dotyczących działki o nr 668/1 i 679/4. Słusznie podnosi WINGiK w odpowiedzi na skargę, iż w razie powstania sporu powinno najpierw dojść do jego rozstrzygnięcia w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia stanu wynikającego z zapadłego w tym procesie wyroku. Wnioskujący nie przedstawił dokumentów potwierdzających jego twierdzenia o błędzie popełnionym przez Organy prowadzące ewidencje gruntów i budynków. Takim dokumentem nie jest w świetle przytoczonego wyżej § 12 ust. 1 rozporządzenia opinia biegłego sporządzona na żądanie sądu cywilnego. Nie sposób pominąć, iż istotne znaczenie dla oceny zgłaszanych twierdzeń ma również znajdująca się w aktach organu pierwszej instancji kopia z mapy ewidencyjnej przedstawiająca podział działki o nr 679/1 i 668 (karta akt administracyjnych nr 20). Uwidocznione na niej granice działek 679/4 i 668/1, czyli działek będących w użytkowaniu wieczystym J. D., pokrywają się z obecnym ich przebiegiem, co wynika z porównania tych danych z kopią mapy ewidencyjnej sporządzonej 10 stycznia 2014 r., również znajdującej się w aktach administracyjnych Starosty (karta akt administracyjnych nr 95). Strona wnioskująca o wprowadzenie zmiany powołała się na postanowienie Sądu Apelacyjnego [...] z dnia 24 kwietnia 2009 r. o sygn.. akt [...]. Żądana przez J. D. zmiana nie mogła zostać wprowadzona na tej podstawie, albowiem to orzeczenie dotyczyło wniosku o wprowadzenie przez sąd w księdze wieczystej o nr [...] ostrzeżenia o niezgodności pomiędzy treścią księgi a rzeczywistym stanem prawnym. Sąd w treści uzasadnienia tego wyroku podniósł ewentualność rozważenia możliwości sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.; zwana dalej u.k.w.h.). Należy wyjaśnić stronie skarżącej, że powoływanie się na to zdanie Sądu Apelacyjnego w postępowaniu przed Organem prowadzącym ewidencje gruntów i budynków nie jest trafne albowiem przepis art. 27 u.k.w.h. uprawniony jest stosować sąd rejonowy a nie organ służby geodezyjno – kartograficznej. Jednocześnie, ponieważ skarżący nie przedstawił tytułu prawnego do działki o nr 755/1, organ administracji był zobowiązany do umorzenia postępowania w tym zakresie w jakim zgłoszone żądanie dotyczyło powołanej wyżej nieruchomości. Nie stanowi też kwestii, iż wniosek o wygaszenie trwałego zarządu nie podlegał rozpoznaniu w oparciu o przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Reasumując, nie można było stwierdzić zaistnienia prawnych podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zarówno na wniosek strony skarżącej jak i z urzędu. Decyzję Organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, co wyłącza możliwość skorzystania przez Sąd z przysługujących mu kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotu wniesionej do WSA skargi. Z powyższych względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.