II SA/Rz 398/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 lutego 2022 r. nr SKO.405.ŚR.209.102.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi H.K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 16 lutego 2022 r. nr SKO.405.ŚR.209.102.2022 wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., 735 ze zm. – "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.ś.r."). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku H.K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. nr ŚS.III.5211.779/2021.2021/2022 odmówił przyznania wymienionej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką T.N.. W motywach organ wskazał, że T.N. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od [...] października 2019 r., tj. od 81-ego roku życia. Nadto wnioskodawczyni nie jest zobowiązaną do alimentacji wobec T.N. Organ uznał zatem, że wystąpiła negatywna przesłanka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od tej decyzji H.K. zwróciła się o merytoryczne rozpoznanie sprawy. W jej ocenie decyzja jest krzywdząca. Niezasadnie odmówiono jej prawa do świadczenia tylko dlatego, że niepełnosprawność powstała po 81-roku życia (wcześniej strona nie starała się o to orzeczenie). Odwołująca zaznaczyła, że sprawuje opiekę nad ciocią, mieszka z nią, zajmuje się domem, zakupami, podaje leki, przygotowuje posiłki. Ciotka jest wdową, osobą samotną i nie posiada dzieci. SKO w Tarnobrzegu wymienioną na wstępie decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. w pkt I) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję; w pkt II) odmówiło przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego H.K. w związku z opieką nad ciocią T.N., ur. [...] listopada 1939 r., która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu podało, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że H.K. jest siostrzenicą niezdolnej do samodzielnej egzystencji T.N., która jest wdową i nie posiada dzieci. Ustalono także, że T.N. ma jedną siostrę mieszkającą w P., która ze względu na stan zdrowia i wiek nie może sprawować opieki. Ustalono nadto, że wnioskodawczyni od 1 grudnia 2021 r. mieszka razem z ciotką, aktualnie nie pracuje, nie prowadzi gospodarstwa rolnego ani działalności gospodarczej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że sprawuje nad nią opiekę. W uzasadnieniu cytując treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na tej podstawie nie można było odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i z tego powodu uchyliło decyzję organu I instancji. Odnośnie drugiej ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu, że wnioskodawczyni nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji, SKO podzieliło stanowisko Prezydenta. Wyjaśniło, że adresatem świadczenia pielęgnacyjnego nie jest jakakolwiek osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, lecz taka która mieści się w katalogu wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tylko osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej może ubiegać się o świadczenie. Obowiązek ten regulowany jest przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stosownie do art. 128 Krio obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wnioskodawczyni nie wykazała także, by jej ciotka a siostra T.N. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak dowodów by stwierdzić, że nie może ona zaopiekować się niepełnosprawną siostrą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H.K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła wyżej opisaną decyzję SKO w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z treści opinii biegłego z zakresu neurologii, na okoliczność czy siostra T.N. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów postępowania, ani prawa materialnego w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Skarga, jako niezasadna, podlegała zatem oddaleniu. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji odmownej przez organ I instancji m.in. w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u ciotki Skarżącej stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało prawidłowo wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), akceptując w całości stanowisko SKO w tej części. Z przepisu art. 17 wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną (...) lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że krąg osób uprawnionych do żądania ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został ograniczony do tych osób, na których ciąży względem niepełnosprawnego, ustawowy obowiązek alimentacyjny. Ustalając zatem krąg tych podmiotów sięgnąć należy do odnośnych przepisów k.r.o. W tym zakresie wskazać trzeba, że stosownie do art. 128 kodeksu, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wg art. 129 par. 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Nadto, z par. 2 cytowanego przepisu wynika, iż krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W kontrolowanej sprawie nie było kwestionowane to, że legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ciotka skarżącej jest wdową i nie ma ona dzieci. Nie ulegało też kwestii, iż osoba ta wymaga opieki, a zebrany materiał dowodowy dostarczył podstaw do przyjęcia, że opiekę tę zapewnia skarżąca. Niemniej jednak podkreślić trzeba, że skarżąca, jako siostrzenica osoby podlegającej opiece, nie należy do grona osób, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z cytowanymi wyżej przepisami k.r.o. Na skarżącej nie ciąży bowiem - wobec ciotki - obowiązek alimentacyjny. Ten bowiem zasadniczo obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej – jedynie rodzeństwo. Jak natomiast trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25.01.2021 r. (sygn. akt I OSK 2091/20) obowiązek alimentacyjny obciąża w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo podopiecznego, a nie zstępnych rodzeństwa, gdyż osoby te nie zostały wymienione w art. 128 k.r.o. Tak więc dalsze pokrewieństwo w linii bocznej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i to niezależnie od tego, czy osoba wnioskująca o to świadczenie rzeczywiście sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Skoro bowiem stwierdzenie występowania obowiązku alimentacyjnego jest nieodzowne do uzyskania uprawniania do świadczenia pielęgnacyjnego, to brak istnienia takiego obowiązku, wykluczał możliwość uwzględnienia przez orzekające organy administracji żądania skarżącej. Analizując kontrolowaną sprawę zwrócić jeszcze należy uwagę na treść art. 17 ust. 1a ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, że treść cytowanego wyżej przepisu odsyła wprost do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Skoro więc, jak wyżej ustalono, skarżąca jako nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem ciotki, nie jest osobą do której miałby zastosowanie wskazany wyżej przepis, to w konsekwencji także przyjąć należało, że nie ma do niej zastosowanie również i regulacja z art. 17 ust. 1a ustawy. Wykładania zatem tego przepisu zaprezentowana w kontrolowanej decyzji SKO była więc trafna. Celnie akcentowało bowiem Kolegium Odwoławcze, iż wspólną cechą osób, o których mowa w obu powołanych wyżej przepisach jest ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Jak przy tym podkreślał NSA w powołanym już wyżej wyroku z dnia 25.01.2021 r., skoro osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym – nie jest osobą o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 , to nie ma do nie również zastosowania art. 17 ust. 1a ustawy, a zapatrywania tego nie zmienia także treść art. 132 k.r.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jak wyjaśnił NSA we wskazanym wyroku, ewentualny brak możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na siostrze niepełnosprawnej T.N., nie powoduje bowiem przeniesienia realizacji tego obowiązku na skarżącą. Przepis ten (art. 132 k.r.o.) określa bowiem zasady następstwa realizacji obowiązku alimentacyjnego wyłącznie w kręgu osób, na których obowiązek ten ciąży w związku z obowiązującymi przepisami. Przedstawionego wyżej zapatrywania i poglądów nie może też zmienić podnoszona w skardze okoliczność, że niepełnosprawna ciotka jest dla skarżącej osobą bliską i stanowi jej rodzinę, i tylko skarżąca może realnie wykonywać czynności opiekuńcze względem tej osoby. Podkreślić należy bowiem, że jedynym kryterium oceny kontrolowanych w sprawie decyzji jest kryterium zgodności ich z prawem (legalności), a sądowoadministracyjna kontrola tych aktów wykazała, że nie naruszają one prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Kwestie więc odwołujące się do innych kryteriów niż wskazanych powyżej, nie mogły zostać przez sąd uwzględnione. Z tych też względów zarzut skargi naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z treści opinii biegłego sądowego z zakresu neurologii, na okoliczność czy siostra T.N. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zajmując natomiast stanowisko względem zarzutu skargi dotyczącego braku przeprowadzenia przez orzekające organy administracji celowościowej oraz prokonstytucyjnej wykładni przepisów normujących przyznawanie żądanego w sprawie świadczenia wskazać należy, iż limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane (np. istnienie ustawowego obowiązku alimentacyjnego) nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości (art. 31 Konstytucji RP) czy też sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Nadto, dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 12.01.2022 r., sygn. akt I OSK 954/21). Podzielając zaprezentowany powyżej pogląd zauważyć należy, że oczekiwana przez skarżącą wykładnia przepisów prawa materialnego miałaby charakter niedopuszczalnej wykładni contra legem. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329).