II SA/Rz 399/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 stycznia 2025 r. nr N-I.7581.3.1.2025 w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 grudnia 2024 r. nr BGM-VI.4512.121.2024.MS; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 31 stycznia 2025 r. nr N-I.7581.3.1.2025 wydana w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2024 r., poz. 900 ze zm. - dalej: "ustawa"). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 15 czerwca 2024 r. (uzupełnionym pismami z 5 i 8 lipca 2024 r.) J.C. (dalej: skarżący:) oraz R. i W. C. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej R. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0039 ha i nr [...] o pow. 0,00236 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym J.C. w 1/2 części oraz R. i W. C. w 1/2 części. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Prezydent decyzją z 10 grudnia 2024 r. nr BGM-VI.4512.122.2024.MS odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ułamkowej ½ nieruchomości oznaczonej nr działek [...] o pow. 0,0039 ha oraz [...] o pow. 0,0236ha w obr. [...] obj. KW [...] położonej w R. przy ul. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. J.C. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zwrócił się o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podkreślił, że z uzasadnienia decyzji nie wynika pod względem merytorycznym – tak prawnym jak i faktycznym - dlaczego organ odmówił realizacji jego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr [...], [...]. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji uniemożliwia mu ustosunkowanie się do argumentacji organu I instancji. Decyzja nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Odwołujący wskazał na zarzuty jakie wniósł do sporządzonego operatu szacunkowego. Podkreślił, że właściciele nieruchomości nie zostali powiadomieni o przeprowadzonej wizji lokalnej. Wskazaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2025 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 1 ust. 1 ustawy oraz dokonaną 9 października 2011 r. (data wejścia w życie) nowelizację ww. przepisu i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Wojewoda wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym, w przypadku wniosku osoby fizycznej, przekształceniu podlegać mogą tylko takie nieruchomości, które 13 października 2005 r. były zabudowane na cele mieszkaniowe lub garażami, przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę albo stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, z wyłączeniem nieruchomości rolnych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na inne na cele inne niż rolne. Powyższe wynika z art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu nie uwzględniającym nowelizacji tej ustawy z 2011 r. a co jest zgodne z wyrokiem TK. Wojewoda stwierdził zatem, że o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą ubiegać się obecnie jedynie osoby fizyczne będące 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami lub nieruchomości przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Wskazał, że w art. 1 ust. 1 ustawy, w brzmieniu sprzed 9 października 2011 r., ustanowione zostały dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - przesłanka podmiotowa i przedmiotowa. Pierwsza podmiotowa dotyczy ograniczenia tego prawa do osób fizycznych, natomiast druga przesłanka przedmiotowa wskazuje na rodzaj nieruchomości, której dotyczy prawo użytkowania wieczystego. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda wskazał, że na dzień 13 października 2005 r. jednym z użytkowników wieczystych przedmiotowych nieruchomości był skarżący w ułamkowej ½ części. Był zatem uprawniony do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Natomiast z dokumentów dołączonych do wniosku oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że działka nr [...] stanowiła nieruchomość niezabudowaną, zaś działka nr [...] zabudowaną, ale z przeznaczeniem na cele inne niż zabudowa mieszkaniowa lub garażowa oraz cele inne niż rolne. W przedmiotowej sprawie nie zostało zatem spełnione kryterium przedmiotowe warunkujące dopuszczalność przekształcenia prawa użytkownika użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tej przyczyny Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji jest słuszna. J.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się uchylenia decyzji Wojewody w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ze względu na naruszenie jego interesu prawnego oraz przepisów prawa materialnego i procesowego m.in. poprzez brak zbadania sprawy w jej całokształcie. Zwrócił się również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że obowiązkiem organów administracyjnych było wszechstronne i dokładne zbadanie oraz wyjaśnienie czy w stosunku do działek nr [...] i [...] w obr. [...] ([...]) w R. zachodzą przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie skarżącego organ I instancji nie sprostał powyższemu w ogóle, zaś organ II instancji tylko w części. Organy nie dokonały precyzyjnych ustaleń faktycznych w zakresie określenia czy działki te są zabudowane na cele mieszkaniowe lub garażowe, albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, albo czy są nieruchomościami rolnymi przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. W materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Prezydent nie rozpoznał sprawy, nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych. Natomiast organ II instancji co prawda przedstawił argumentację prawną i omówił kryterium podmiotowe i przedmiotowe z art. 1 ust. 1 ustawy, ale stało się to już na etapie odwoławczym. Sprawa nie została merytorycznie rozpoznana przez dwie instancje. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ułamkowej ½ części nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0039 ha i [...] o pow. 0.0236 ha położnej w R. obr. [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Sąd w zasadzie zgadza się ze stanowiskiem Organów co do braku podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niemniej jednak nie mogła umknąć Sądowi kwestia, że nie orzeczono co do całości żądania. Organ I instancji, a za nim Organ II instancji odmówiły przekształcenia ½ części nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz [...], podczas gdy wniosek dotyczył ½ części przysługującej J.C. oraz ½ części przysługującej R. i W. C., których w postępowaniu administracyjnym reprezentował Skarżący. Organ rozstrzygając o wniosku orzekł jedynie co do ½ części. W decyzji stwierdzone zostało, że została wydana po rozpoznaniu wniosku J.C. z 19 czerwca 2024 r., który działał w imieniu własnym, jak również W. i R. C. W tym zakresie decyzje są nieprawidłowe ponieważ nie rozstrzygają o całości żądania. Natomiast tak jak już zaznaczono Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organów co do braku podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podstawą materialnoprawną stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz.U. z 2024 r., poz. 900; dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy: Osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. Treść tego przepisu jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zmianę wprowadzoną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2011.187.1110 ), którą znacznie poszerzono możliwość ubiegania się o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, eliminując ograniczenia podmiotowe, jak i przedmiotowe. Wyżej wymieniona zmiana z 2012 r. polegała na przyjęciu w art 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził brak konstytucyjnie uzasadnionego celu dla rozszerzenia zakresu uwłaszczenia. Konsekwencją płynącą z wydanego przez Trybunał wyroku z dnia 10 marca 2015 sygn. akt K 29/13, jest zatem stwierdzenie, że z dniem wejścia w życie tego orzeczenia należało powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przepis, w brzmieniu sprzed dokonanej nowelizacji przewidywał, że z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, a ponadto spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że warunkiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest spełnienie zarówno przesłanek podmiotowych tj. dysponowanie wieczystym użytkowaniem na dzień 13 października 2005 r. oraz przedmiotowych związanych z samymi nieruchomościami, których przekształcenie dotyczy. Z akt sprawy ( tj. z wypisu KW, jak również przeprowadzonych oględzin nieruchomości) w sposób bezsporny wynika, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną. Znajduje się w otoczeniu nieruchomości zabudowanych, z kolei działka [...] zabudowana jest budynkiem handlowo – usługowym, w którym prowadzona jest działalność handlowo – usługowa ( m.in. salon fryzjerski, magazyn). Teren, na którym położone są działki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego leży w strefie "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna", "użytek BI – inne tereny zabudowane". Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek nie dotyczy nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub garażami, ani nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych. Z tych powodów rację mają Organy odmawiając przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z przyczyn opisanych na wstępie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Organu I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.