II SA/Rz 40/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Z., H. P. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. Z., H. P. i M. B. solidarnie kwotę 355 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 40/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia W. Z., M. B. i H. P. reprezentowanych przez pełnomocnika - radcę prawnego S. P. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wyłączenia z postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych nr nr 1858 i 1863 położonych w O. Jako jego podstawę prawną wskazało art. 17 pkt l i art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze . zm.) W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podało, że postanowieniem z dnia [...].10.2004 r. Nr [...], Wójt Gminy postanowił wyłączyć z postępowania rozgraniczeniowego wszczętego postanowieniem z dnia [...].09.2004 r. nr [...] działki nr 1858 i nr 1863. W jego uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż wyłączenie z postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych nr 1858 i nr 1863 nastąpiło na wniosek Gminy, będącej wnioskodawcą rozgraniczenia. Od tego to postanowienia - zdaniem organu II instancji – W. Z., M. B. i H. P. zastępowani przez S. P. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jego zmiany i wezwania ich do uczestnictwa w rozgraniczeniu. Podnieśli, iż ustalanie przez geodetę granicy przez działkę nr 1865, będącą ich współwłasnością, względnie przez działkę nr 1864 (droga gminna), z której korzystają od dawna - uzasadnia ich uczestnictwo w sprawie. Uczestnictwo to w opinii żalących leży w interesie społecznym a niedopuszczenie ich do udziału w toczącym się postępowaniu stanowi o naruszeniu art. 28 i 10 § l Kpa. Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ II instancji wydał opisane na wstępie postanowienie. W jego motywach podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem Gminy (wnioskodawcy rozgraniczenia) o modyfikację złożonego wcześniej wniosku o rozgraniczenie działki nr 1864 z działkami oznaczonym numerami 1853, 1858, 1859, 1861, 1862, 1860 i 1863 położonym w O., w ten sposób, aby nie przeprowadzać postępowania rozgraniczeniowego z działkami nr 1858 i nr 1863 położonych w O. Wójt Gminy, dokonując wyłączenia z postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1858 i nr 1863 położonej w O., uznał za właściwe nadać tej czynności formę postanowienia z powołaniem się na art. 123 Kpa, czego nie można uznać za niezgodne z przepisami. W myśl bowiem tego przepisu, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Jednakże od takiego postanowienia nie przysługuje środek zaskarżenia jakim jest zażalenie. Stosownie bowiem do art. 141 § l Kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. W pozostałych wypadkach zażalenie jest niedopuszczalne. Taka sytuacja zachodzi sprawie, jako że Kpa nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie dotyczące wyłączenia z postępowania rozgraniczeniowego określonych działek. Strona może zaskarżyć takie postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kpa). Również przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) nie przewidują wydania postanowienia, na które służyłoby zażalenie w przedmiocie wyłączenia z postępowania określonych działek. Brak zatem przepisu, który dawałby możliwość zaskarżenia postanowienia Wójta Gminy wydanego w trybie art. 123 Kpa w przedmiocie zmiany złożonego wniosku, co oznacza że zażalenie złożone przez W. Z., M. B. i H. P. zastępowanego przez radcę prawnego S. P. należało uznać za niedopuszczalne. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli W. Z., M. B. i H. P. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego S. P., domagając się jego uchylenia i zobowiązania Urzędu Gminy w J. do wezwania ich do udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu a także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponowiono twierdzenie , iż w postępowaniu rozgraniczeniowym , którego dotyczy sprawa skarżący winni brać udział, jako że biegły geodeta - wykonawca rozgraniczenia ma zamiar poprowadzić granice przez działkę Nr ewid. 1865, będącą ich współwłasnością lub działkę Nr 1864 stanowiącą drogę gminną z której korzystają od dziesiątków lat , nabywając tym sposobem zasiedzenie nieruchomości gruntowej ( 292kc.) Skarżący zwrócili się do Urzędu Gminy z wnioskiem o dopuszczenie ich do udziału w sprawie, jednak pismem z dnia [...].10 2004r. Urząd odmówił im prawa do uczestniczenia w rozgraniczeniu Pismo to w ocenie skarżących jest postanowieniem, mimo że nie nosi takiej nazwy, bowiem o charakterze pisma decyduje jego treść a nie forma. Od tego też pisma skarżący wnieśli zażalenie do Kolegium, które nie rozpatrzyło go a potraktowało je jako zażalenie na pochodzące z tej samej daty postanowienie o wyłączeniu wymienionych w nim nieruchomości z rozgraniczenia. Skarżący nie kwestionowali tego postanowienia. Zdaniem skarżących omyłka Kolegium spowodowana była tożsamą datą obu aktów. Ponieważ Kolegium nie zajęło się ich sprawą a wydało postanowienie w innej kwestii skarga i jej wnioski są uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśniło, że przepisy prawa nie przewidują wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu a skoro tak, to nie przysługuje na wskazane przez skarżących pismo zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja ( zaskarżalne postanowienie) odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę , gdy narusza ona prawo w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej P.p.s.a. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji (postanowienia) lub stwierdzenia jej (jego) nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona ( ono) naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący, którzy powzięli wiadomość o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego na wniosek Gminy, jako właściciela działki 1864 stanowiącej drogę, z nieruchomościami oznaczonymi Nr ewid. 1853, 1858, 1859, 1861,1862 oraz 1860 i 1863 zwrócili się pismem sporządzonym przez ich pełnomocnika - radcę prawnego o dopuszczenie ich do udziału w tym postępowaniu, w charakterze stron. Pismem z dnia [...] października 2004r. oznaczonym Nr [...] Wójt Gminy pinformowal ich o przedmiocie postępowania i wyjaśnił, że wobec faktu, iz postępowanie nie dotyczy działki 1865, której są właścicielami nie przysługują im prawa strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia, oznaczonym tym samym numerem Wójt orzekł o wyłączeniu z postępowania rozgraniczeniowego działek 1858 i 1863 - zgodnie z wcześniejszym wnioskiem gminy. Na pismo wspomniane wyżej - nazywając je postanowieniem - zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył pełnomocnik skarżących prezentując w nim pogląd , że mimo braku tej właśnie nazwy jest ono postanowieniem , jak również pogląd , iż skarżący winni być stronami postępowania rozgraniczeniowego, bowiem korzystają z działki 1864, podobnie jak ich poprzednicy prawni, co dowodzi zasiedzenia przez nich służebności gruntowej. Mimo , że zarówno z zażalenia , jak z odpowiedzi Wójta na nie a także z odpowiedzi pełnomocnika skarżących na tę odpowiedź, z dnia [...] listopada 2004 r. wynika, iż zażalenie dotyczy wspomnianego pisma Wójta Gminy, informującego o braku przymiotu strony postępowania rozgraniczeniowego, organ II instancji potraktował je , jako zażalenie na wspomniane wyżej postanowienie o wyłączeniu określonych nieruchomości z rozgraniczenia i stwierdził jego niedopuszczalność. Wyrażony w nim pogląd , że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie odpowiada przepisowi 141 i 142 Kpa, podobnie jak przedstawiony w odpowiedzi na skargę pogląd, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydawania odrębnych aktów (postanowień) przyznających lub odmawiających legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym znajduje powszechna aprobatę doktryny i orzecznictwa ( patrz np.: Z. Janowicz - Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd . Naukowe PWN Poznan 1995 str. 114, wyrok NSA III S.A. 1279/97 – Komputerowy System Orzecznictwa "LEX" Nr 40726) – jednakowoż poglądy te wypowiedziano w odniesieniu do aktu, który nie był przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art.141 §1 Kpa zażalenie jest środkiem zaskarżenia przysługującym w toku instancji od postanowień wymienionych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, który odnośnie pozostałych postanowień ustanawia w art. 142 zasadę, że podlegają zaskarżeniu tylko w odwołaniu od decyzji. W sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń stosuje się przepisy dotyczące odwołan ( art. 144 Kpa) Oznacza to , przy zastosowaniu art. 127 Kpa, że zażalenie na postanowienie, od którego taki środek przysługuje może wnieść strona postępowania. Zażalenie nie musi odpowiadać szczególnym ( poza wymogami ustanowionymi podań) wymogom formalnym. Musi ono natomiast podług art. 128 Kpa, znajdującego zastosowanie poprzez art. 144 zwierać treści wskazujące, że strona nie jest zadowolona z postanowienia. Z przepisów tych wynika, że to strona postępowania a nie organ określa , jakie postanowienie zostało zaskarżone. Jeżeli zażalenie będące pismem procesowym zawiera braki nie pozwalając na poczynienie ustaleń , co do przedmiotu zaskarżenia, organ zgodnie z art. 61§2 Kpa winien wezwać do jego uzupełnienia. Rzeczą organu II instancji jest - po ustaleniu tegoż przedmiotu w sposób niewątpliwy - dokonać wstępnej kontroli zażalenia i po stwierdzeniu, że jest ono dopuszczalne ( a więc dotyczy postanowienia, które może być wydane w świetle przepisów prawa i służy nań zażalenie) , zostało złożone w terminie i przez stronę postępowania, rozpoznać je co do meritum. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub spóźnienia terminu do jego wniesieniu organ odwoławczy stwierdza postanowieniem te fakty ( art. 134 kpa). W przypadku natomiast ustalenia , że zażalenie, aczkolwiek dopuszczalne i wniesione w terminie, zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze ( patrz; wyrok NSA z dnia 6.10.1999r IVSA 1065/97 "LEX" nr 47919. Organ odwoławczy w sprawie naruszył te zasady i wbrew wymogom art. 7 i 77 kpa nie ustalił prawidłowo od jakiego aktu zostało złożone zażalenie skarżących, dowolnie przyjmując, że wniesiono je od postanowienia o wyłączeniu wskazanych w nim nieruchomości z rozgraniczenia. Doszło z tego powodu do sytuacji, gdy zażalenie na akt, którego zaskarżenie było wolą skarżących nie zostało rozpoznane w zakresie jego dopuszczalności. To naruszenie wspomnianych przepisów art. 7 ( zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej) i 77 §1 kpa w zw. z art. 127§1 oraz art. 8 kpa ( zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), z uwagi na wspomniany wyżej skutek zostało przez Sąd ocenione, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od obowiązków w zakresie ustalenia przedmiotu zaskarżenia nie zwalnia organu okoliczności sporządzenia zażalenia przez pełnomocnika profesjonalistę , któremu winny być znane przepisy prawa, bowiem przepisy kpa nie wprowadzają , co już podkreślono, wymogów szczególnych w zakresie treści środków odwoławczych. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zauważa, że z jej wniosków i uzasadnienia wynika, iż dotyczy ona sporu w kwestii przymiotu stron postępowania w postępowaniu rozgraniczeniowym, które podług skargi służyć powinny skarżącym ze względu na ich interes i interes społeczny. Kwestie te leżą poza zakresem oceny Sądu, który związany jest przedmiotem sprawy. Przedmiot ten to kwestia incydentalna, dotycząca dopuszczalności zażalenia, przy czym z uwagi na wskazane wyżej okoliczności a w szczególności nie dokonanie przez organ II instancji oceny dopuszczalności zażalenia na opisane wyżej pismo Wójta Gminy - ocena taka ze strony Sądu byłaby przedwczesna. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach, obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa adwokackiego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy