II SA/Rz 400/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o. o. w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za samowolne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [.] (dalej w skrócie: "Spółka"), reprezentowanej przez adwokata JZ, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej w skrócie; "SKO") z dnia [.] grudnia 2015 roku, znak: [.] w przedmiocie ustalenia opłaty za samowolne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Zaskarżoną decyzją SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r., poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa") oraz art. 28 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 7 ust. 2, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2015r., poz. 909 ze zm.; dalej w skrócie: "ugrl") uchyliło w całości decyzję Starosty [.] z dnia [.] sierpnia 2013 roku, znak: [.], i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. Wzmiankowaną decyzją Starosta, działając z urzędu, na podstawie art. 5, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11, art. 7 ust. 2, art. 11 ust. 1 ugrl oraz art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa") wydał decyzję administracyjną, którą: - w pkt 1 ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. kwotę 10398860,22 zł dla Spółki za niezgodne z przepisami ugrl wyłączenie gruntów rolnych pod eksploatacje kruszywa na terenie obejmującym części działek nr 663/9, 663/10, 663/11, 663/12, 663/13, 671/1, 671/2, 672 o pow. 15,6257 ha, stanowiących użytki rolne klasy RII (6,1686), RIIIa (6,5465 ha), RIIIb (2,9106 ha) pochodzenia mineralnego położonych w miejscowości [.], Gmina [.]. Termin na uiszczenie opłaty określono na 60 dni od dnia ostateczności decyzji; - w pkt 2 umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie niezgodnego z przepisami ugrl wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatację kruszywa na terenie obejmującym części działek: 663/9, 663/10, 663/12, 663/13, 671/1, 671/2, 672 o powierzchni 0,3167 ha stanowiących użytki rolne klasy PsIV o pow. 0,2247 ha, RIVa o pow. 0,0378 ha, Ps VI o pow. 0,0009 ha, Lz-PsIV o pow. 0,0451 ha pochodzenia mineralnego, położonych w miejscowości [.], Gmina [.]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO wywiodło, że organ I instancji, wydając swoją decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, albowiem nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności: - nie przekonująco ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za niezgodne z przepisami ugrl wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest Spółka. Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika wszak, że nieruchomości, na których prowadzono eksploatację zostały zbyte na rzecz spółki D. sp. z o.o. w [.] w organizacji i to ta spółka uzyskała koncesję Marszałka Województwa [.] na eksploatację kruszywa ze złoża M. Ponadto pełnomocnik Spółki wywodził w toku postępowania, że Spółka nigdy nie prowadziła eksploatacji kruszywa, albowiem zbyła złoża B. S.A. na potrzeby budowy autostrady; - przyznano status strony sp. z o.o. – D. sp. z o.o. w [.] w organizacji; B. S.A.; PG bez wyjaśnienia, na jakich podstawach; - nie wyjaśniono w sposób właściwy, jakie działki zostały wyłączone z produkcji rolnej; ustalono, że była to łączna powierzchnia 15,6257 ha. Pomiary te, jak twierdzi Spółka były prowadzone na etapie przygotowawczym do eksploatacji kruszywa, gdy roboty ziemne były prowadzone na zupełnie innej powierzchni, od tej na której aktualnie znajdują się zbiorniki wodne. SKO zwróciło również uwagę, że operat pomiarowy wskazywał, jako powierzchnię wyłączoną z produkcji 15,9424 ha i był prowadzony w obrębie działek 663/9, 663/10, 663/12, 663/13, 671/1, 671/2, 672, a organ przyjął, że zmiana z użytków rolnych na użytki kopalne dotyczyła również działki 663/11; - nie ustalono, czy wyłączenie z produkcji rolnej miało charakter trwały, czy czasowy; w momencie wydania decyzji przez Starostę eksploatacja kruszywa była już zakończona, o czym organ wiedział, albowiem prowadził postępowanie w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną. Strona złożyła również do akt sprawy decyzję z dnia [.] października 2012 roku, znak: [.] w przedmiocie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji gruntów jako zbiornika wodnego. Do tych okoliczności organ I instancji w ogóle się nie odniósł; - umarzając postępowanie w punkcie drugim organ w ogóle nie wyjaśnił podstaw faktycznych takiego kierunku rozstrzygnięcia; SKO przyjęło, że zakres i charakter uchybień w odniesieniu do ustaleń faktycznych relewantnych dla wydania decyzji w sprawie, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. Orzekanie co do istoty przez SKO, zdaniem tego organu, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Decyzję doręczono pełnomocnikowi Spółki w dniu 7 stycznia 2016 roku. W dniu 4 lutego 2016 roku zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niezastosowanie go w części, w jakiej pozwala on na umorzenie postępowania w I instancji, w części, w której istniały ku temu przesłanki; - art. 138 § 2 Kpa poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy istniały podstawy do rozpoznania sprawy. Opierając się na sformułowanych zarzutach skarżąca Spółka wniosła o; - uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; - umorzenia postępowania w całości; - zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosząc o oddalenie skargi SKO wywiodło, że wobec przyjętych uchybień decyzji organu I instancji, jedynym prawnie zasadnym kierunkiem rozstrzygnięcia było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została oddalona, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja kasacyjna, wydana w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Powołany przepis uprawnia organ drugiej instancji do uchylenia w całości rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli kwestionowana odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o tak drastyczne braki w postępowaniu wyjaśniającym, które nie mogą zostać usunięte przez organ drugiej instancji w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi więc wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w wymiarze mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Przedmiotem analizowanej sprawy jest ustalenie opłaty za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2015r., poz. 909 ze zm.; dalej w skrócie: "ugrl") wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Procedura wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (sąd pomija problematykę wyłączenia z produkcji rolnej gruntów leśnych z uwagi na fakt, iż nie są one przedmiotem niniejszego postępowania), zasadniczo, przebiega kilku-etapowo. W pierwszej kolejności musi dojść do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, która następuje poprzez odpowiednie ukształtowanie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu zgody w trybie art. 7 ust. 2 ugrl. Samo wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest natomiast działaniem faktycznym. Jak wynika bowiem z art. 4 pkt 11 ugrl pod pojęciem tym należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów". Miarodajny dla ustalenia chwili wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie jest moment uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, lecz moment rozpoczęcia użytkowania gruntu nierolniczo. Nie ma przy tym znaczenia, czy uprzednio na gruncie tym była prowadzona produkcja rolnicza, czy też nie. Istotne jest, że nowy sposób użytkowania gruntu, prowadzenie takiej działalności wyklucza. Legalność wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uzależniona jest od uprzedniego uzyskania przez podmiot, który zamierza rozpocząć ich nierolniczą eksploatację, decyzji zezwalającej na taką działalność. Rozpoczęcie nierolniczej eksploatacji gruntów bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji rolnej stanowi delikt administracyjny, sankcjonowany w trybie art. 28 ugrl. Stosownie do ustępu pierwszego powołanego artykułu "w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Jak wynika natomiast z ustępu drugiego tej jednostki, jeżeli wyłączono z produkcji rolnej grunty, bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie działanie, ale grunty te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, były przeznaczone na cele nierolnicze, wówczas organ z urzędu wydaje decyzję w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie, ustalając jednocześnie opłatę w podwyższonej o 10% wysokości. Uwzględniając naprowadzone okoliczności należy przyjąć, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest ustalenie opłaty za niezgodne z ugrl wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, musi poprzedzać wyjaśnienie następujących, istotnych kwestii: 1. Czy doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a jeżeli tak, to kiedy i kto był sprawcą wyłączenia; 2. Czy do wyłączenia doszło po uprzednim uzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jeżeli nie, to czy wyłączone grunty, były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele nierolnicze; 3. Czy wyłączone z produkcji rolnej grunty, były użytkami rolnymi, a jeżeli tak, to jaka była powierzchnia, klasa i pochodzenie gleb; Brak ustaleń w przedmiotowych kwestiach wyklucza możliwość wydania decyzji w trybie art. 28 ust. 1 ugrl. Oceniając z tej perspektywy legalność decyzji Starosty [.] z dnia [.] sierpnia 2013 roku, znak: [.] Sąd stwierdza, że wytknięte przez SKO zastrzeżenia, co do jej treści są zasadne. W pierwszej kolejności razi fakt, że status strony postępowania przypisano Spółce A. (skarżącej spółce), spółce D. z o.o. w [.] w organizacji, spółce B. S.A. oraz PG. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ust. 1 ugrl, powinien być wyłącznie podmiot, którego interesu prawnego, bądź obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 Kpa), a więc podmiot, uznany przez organ za sprawcę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W tym kontekście, przypisanie przymiotu strony czterem podmiotom, gdy w konsekwencji za sprawcę wyłączenia uznaje się jeden z nich, i nie wyjaśnia się podstaw przyznania statusu strony pozostałym podmiotom, stanowi naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy – a to art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 77 § 1 Kpa. W analizowanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że skarżąca spółka podnosiła w toku postępowania, że nie jest sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, albowiem to nie ona eksploatowała złoże M. Rację ma przeto SKO wskazując, że organ I instancji powinien w sposób jednoznaczny i bezsporny ustalić, jaki podmiot i kiedy rozpoczął nierolniczą eksploatację gruntów. Sąd podziela również stanowisko SKO w zakresie, w jakim za bezpodstawne uznało przyjęcie, że wyłączeniem z produkcji rolnej objęto działkę nr 663/11, podczas gdy nie była ona przedmiotem analizy operatu pomiarowego – zasób użytkowy, zmiana klasyfikacji gruntów Dz. [.] (k. 44 akt adm. organu I inst.). Ustalenia w tym zakresie poczyniono zatem dowolnie, a więc z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa. W sprawie istotna była również kwestia braku odniesienia się przez organ pierwszej instancji do tej części rozstrzygnięcia decyzji, w której organ ten umorzył postępowanie. Organ wprawdzie w podstawie prawnej powołał art. 105 § 1 Kpa, jednakże uzasadniając decyzję w ogóle nie odniósł się do kwestii bezprzedmiotowości postępowania w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolnej działek wymienionych w pkt. 2 swojego rozstrzygnięcia. Wszystkie wymienione okoliczności są istotne i mają wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem od ich prawidłowej weryfikacji zależy, po pierwsze, jaki podmiot zostanie uznany za sprawcę niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a po drugie, jaki będzie zakres tego wyłączenia i w konsekwencji wysokość ustalonej opłaty. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 138 § 2 Kpa, albowiem organ II instancji miast orzekać czysto kasacyjnie powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Podstawę do przyjęcia takiej formuły rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącej spółki, miałoby być ustalenie, że wyłączenie z produkcji rolnej gruntów miało charakter czasowy. Odnosząc się do przedmiotowej kwestii Sąd zwraca uwagę na dwie okoliczności: - SKO nie przesądziło, że wyłączenie z produkcji rolnej miało charakter czasowy, wytknęło natomiast, że organ I instancji, pomimo jednoznacznych podstaw w materialne dowodowym, w ogóle się do tego zagadnienia nie odniósł i w konwekcji "nie ustalił jaki może mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia"; - kwestia czasowości wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w żaden sposób nie przesądza o odpowiedzialności w trybie art. 28 ust. 1 ugrl. Prawodawca nie ograniczył stosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ugrl, do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji rolnej. Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu - zdefiniowano je w art. 4 pkt 11. Te same wnioski wynikają z samej definicji legalnej określenia, jak i jego użycia w innych częściach ustawy. Przykładowo z art. 4 pkt 13 wynika expressis verbis reguła, że wyłącznie gruntu z produkcji, z czym wiązać się może także ponoszenie tzw. opłat rocznych, może mieć także charakter trwały lub czasowy (tzw. nietrwałe). Nie pozwala to uznać, jakoby wolą prawodawcy było stosownie sankcji, w postaci podwyższonej należności jedynie, gdy dojdzie do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej – analogicznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1812/13 oraz NSA w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2261/14. Mając całość powyższego na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.