II SA/Rz 401/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. i M.L. na decyzję Wojewody z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 401/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia z [....] r. Nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania K. i M.L. od decyzji Starosty S. z dnia [,,,] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę B. i R.Z. na nadbudowę na istniejącym łączniku budynku mieszkalnego na działkach nr ew. 526 i 529 położonych w S.-D., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 106, poz. 1126, ze zm./. Decyzją z dnia [...]r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia B. i R.Z. na nadbudowę na istniejącym łączniku budynku mieszkalnego na działkach nr ew. 526 i 529. Wniosek o wydanie pozwolenia został złożony w terminie ważności decyzji Burmistrza Miasta S. z [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, utrzymanej w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Projekt budowlany przedmiotowej nadbudowy na istniejącym łączniku składający się z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej istniejącego budynku, projektu zagospodarowania działek oraz projektu architektoniczno-budowlanego nadbudowy łącznika na działkach nr ew. 526 i 529 w S., został dołączony do wniosku. Projekt zagospodarowania działek przedstawiony został na mapie zasadniczej. W projekcie budowlanym znajduje się opinia geotechniczna terenu z dnia 10.03.1998 r. "ocena stanu technicznego – ekspertyza budynku łącznika oraz tzw. schemat sytuacyjny" z podaniem wysokości projektowanej nadbudowy łącznika i odległości od budynku mieszkalnego skarżących usytuowanego na działce nr ew. 525. Dołączono również oświadczenie inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością. Zdaniem organu kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza "uzasadnionych interesów osób trzecich". W odwołaniu od decyzji skarżący podnieśli przede wszystkim sprawę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy nadbudowie istniejącego łącznika budynku mieszkalnego na działkach nr ew. 526 i 529 i niedopuszczalne pogorszenie warunków korzystania w części ich działki, która wykorzystywana jest na cele rekreacyjne oraz istotne pogorszenie warunków na tej działce w zakresie dostępu do światła, powietrza i widoku. Po rozpoznaniu odwołania organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie go poprzedzające. W uzasadnieniu decyzji ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ naprowadził, iż przepis art. 5 prawa budowlanego stanowi, iż ochronie w nim przewidzianej podlegają nie wszystkie, lecz jedynie "uzasadnione interesy osób trzecich". Naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich może być utożsamiane tylko z niezachowaniem konkretnych przepisów powszechnie obowiązujących. Realizacja inwestycji powodująca ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, pozbawienie osoby trzeciej możliwości realizacji przynależnych mu praw wynikających z przepisów prawa, a nie praw subiektywnych. Nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który regulowałby zasadę zachowania rekreacyjnych walorów działki, dostępu do niej światła, powietrza i widoku w zabudowie jednorodzinnej. Wszystkie wynikające z przepisów prawa uwarunkowania realizacji inwestycji zostały rozwiązane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Uwarunkowania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. nr 75, poz. 690/ zostały spełnione dla inwestycji polegającej na nadbudowie o jedną kondygnację istniejącego łącznika budynku mieszkalnego inwestorów. Uwarunkowania wynikające z cyt. rozporządzenia zostały przedstawione na rysunku "schemat sytuacyjny" oraz w projekcie zagospodarowania działki. Realizacja nadbudowy łącznika nie wpłynie na możliwość naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku odwołujących się albowiem wysokość przysłaniania mierzona od poziomu najniżej położonych okien budynku przysłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego /czyli kalenicy dachu nadbudowy łacznika/ wynosi nie więcej niż 4,07 m. Ta przesłaniająca potencjalnie część budynku mogłaby się znaleźć w odległości odpowiadającej jej wysokości, tj. 4,07 m od budynku odwołujących się, faktycznie odległość ta wynosi 15,80 m, a więc jest prawie czterokrotnie większa od dopuszczalnej przepisami - § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690/. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że nie zostały naruszone przepisy § 60 cyt. rozporządzenia normujące zapewnienie czasu nasłonecznienia w budynku odwołujących się oraz tzw. linijka światła. Wynika to z zasady, że jeżeli nie zostały naruszone zasady przesłaniania, tj. zapewnione są warunki naturalnego oświetlenia, tym samym zapewnione są również warunki nasłonecznienia pomieszczeń. W dniach od 21 marca do 21 września cień nadbudowy łącznika wynosi 6,92 m. Z projektu zagospodarowania działki wynika również, że projektowana nadbudowa ma być realizowana w odległości 10 m od granicy z działką odwołujących się. Minimalna wymagana odległość wynosi 4 m, poza tym odległość między budynkiem odwołujących się, a nadbudową łącznika wynosić będzie nie mniej niż 15,80 m przy wymaganej co najmniej 8,0 m. Został zatem spełniony wymóg z § 271 cyt. rozporządzenia, zaś § 273 nie dotyczy rozpatrywanej sytuacji. Podniesiony zarzut, iż decyzja Starosty jest niewystarczająco uzasadniona, w sytuacji jeżeli pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, nie może powodować jej uchylenia. Decyzję tą zaskarżyli do WSA K. i M.L. wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi zarzucono naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieobjęcie zakresem decyzji rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania, pomimo tego, że w odwołaniu domagali się tego. Naruszono również przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie jako zagadnienia wstępnego sprowadzającego się do oceny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy plan miejscowy utracił moc. Zarzucono również naruszenie art. 5 ust. 9 prawa budowlanego poprzez brak uregulowania w zakresie zabezpieczenia interesu skarżących w zakresie przepływu powietrza i ograniczenia widoczności. Naruszono również art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy nie była rozpoznana skarga na decyzję o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika iż zaskarżona decyzja została wydana przez Starostę S. na wniosek B. i R.Z. o udzielenie pozwolenia na nadbudowę na istniejącym łączniku budynku na działkach nr ewidencyjny 526 i 529 położonych w S.-D. złożony w terminie ważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 106, poz. 1126, ze zm./ do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wymagane dokumenty, a to: – projekt budowlany wraz z opiniami i pozwoleniami, – dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, – decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podnoszą przede wszystkim sprawę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy nadbudowie istniejącego łącznika budynku mieszkalnego na działkach nr 529 i 526 i niedopuszczalne pogorszenie warunków korzystania w części ich działki, która wykorzystywana jest na cele rekreacyjne oraz istotne pogorszenie warunków na działce w zakresie dostępu do światła, powietrza i widoku. Ich zdaniem katalog praw osób trzecich wynikający z art. 5 prawa budowlanego jest nie zamknięty i może dotyczyć innych praw w nim niewymienionych. Z treści przepisu art. 5 prawa budowlanego w brzmieniu po 11 lipca 2003 r. wynika, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy /.../ projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając m. in.: poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej /art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu po 11 lipca 2003 r./. W przepisie art. 5 cyt. ustawy sformułowana została zasada ogólna Prawa budowlanego określająca jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Nadanie przepisom rangi zasady ogólnej oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych. Wymagania objęte przepisami art. 5 cyt. ustawy są następnie konkretyzowane w dalszych przepisach ustawy oraz rozporządzeniach wydanych na jej podstawie, szczególnie w przepisach techniczno-budowlanych, wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7. Podkreślenia wymaga, że ustalenia zawarte w omawianym przepisie są wprawdzie wiążące i muszą być uwzględnione przy interpretacji dalszych przepisów ustawy i rozporządzeń, lecz ze względu na swój ogólny charakter, nie powinny stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć /patrz: Komentarz, Prawo budowlane, Robert Dziewiński, Paweł Ziemski, str. 36/. Należy zwrócić uwagę na ewolucję sposobu unormowania ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w omawianym artykule. Do 11 lipca 2003 r. konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich sygnalizowano w ust. 1 pkt 6, a rozwijano w ust. 2 cyt. artykułu, który stwierdzał iż "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich /.../ obejmuje w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby". Przepisy w cytowanym brzmieniu w znacznej mierze odnosiły się do regulacji cywilno-prawnych. W chwili obecnej przepisami administracyjnymi mającymi wpływ na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich są przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, a zatem o naruszeniu tych interesów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy. Zauważyć wypada, iż katalog dóbr podlegających ochronie zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy prawo budowlane w poprzednim brzmieniu nie był wyczerpujący. Ponadto tak sformułowany przepis mógł stwarzać wśród jego odbiorców mylne wrażenie, że może on być jedyną podstawą do dochodzenia swoich roszczeń w stosunku do inwestora, czy też podstawą do formułowania określonych oczekiwań zachowania inwestora. Ustawodawca dokonując zmiany brzmienia przepisu art. 5 cyt. ustawy uznał, że aspekt cywilno-prawny uzasadnionych interesów osób trzecich jest odpowiednio uregulowany w przepisach prawa cywilnego i odstąpił od poprzednich uregulowań. Dotychczasowa treść ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy została zastąpiona regulacją odnoszącą się do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego. Ustawodawca skorzystał z nowego pojęcia wprowadzonego i zdefiniowanego w ustawie, a mianowicie "obszaru oddziaływania obiektu" wskazując, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich /w rozumieniu prawa budowlanego/ odbywa się w tym właśnie obszarze zdefiniowanym obecnie w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Eksponowanie przez skarżącą okoliczności zacienienia jej działki przez sporną rozbudowę nie mogą być uwzględnione, skoro posadowienie spornego obiektu ma być dokonane w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami" – patrz wyrok NSA IV SA 2246/98 Lex nr 47836. Dalej "nie można oczekiwać, aby interesy osób trzecich były najważniejszym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę" – patrz wyrok NSA IV SA 1517/97 – Lex 43323. Jak wynika z akt administracyjnych, w tym również z rysunku "schemat sytuacyjny" w projekcie zagospodarowania działki realizacja nadbudowy łącznika nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. nr 75, poz. 690/. Realizacja nadbudowy nie wpłynie na możliwość zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku odwołującego się, albowiem wysokość przesłaniania mierzona od poziomu najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego, czyli kalenicy dachu nadbudowy łącznika, wynosi 4,07 m. Odległość faktyczna wynosi 15,80 m. Zatem § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 cyt. rozporządzenia nie został naruszony. Z projektu zagospodarowania działki i schematu sytuacyjnego wynika także, że nie został naruszony przepis § 60 rozporządzenia normujący zapewnienie czasu nasłonecznienia w budynku skrzących. Wynika to z zasady, że jeśli nie zostały naruszone zasady przesłaniania, tj. zapewnione są warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń to zapewnione są również warunki nasłonecznienia pomieszczeń w sytuacji dotyczącej okien znajdujących się w ścianach, na które mógłby padać cień budynku przesłaniającego. W dniach od 21 marca do 21 września cień nadbudowy łącznika na powierzchni działki nie będzie sięgał dalej jak wysokość budynku rzucającego cień, tj. wysokość kalenicy nadbudowy łącznika, która wynosi 6,92 m nad poziomem gruntu działki. Odległość budynku skarżących od nadbudowy wynosi 15,80 m. Z projektu zagospodarowania działki wynika także, że projektowana nadbudowa ma być realizowana w odległości 10 m od granicy z działką skarżących. Minimalnie zaś wynosi 4,0 m. Spełniony został zatem wymóg z § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia normującego odległość budynków od granic działki. Spełniony został również § 271 normujący odległość pomiędzy budynkami określony na 8 m, a faktycznie wynosi 15,80 m. Odnosząc się do zarzutów skargi iż naruszono przepis art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieobjęci zakresem rozstrzygnięcia i uzasadnienia kwestii ich wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd stwierdza, na podstawie akt administracyjnych, iż skarżący K. i M.L. złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu datowany [...] r. skierowany do WSA, który postanowieniem z dnia [...]r. odmówił wstrzymania. W aktach znajduje się również postanowienie Wojewody z [...] r. o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest bezzasadny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wnioskujący o zawieszenie postępowania podnieśli, iż złożyli do Sądu Rejonowego w S. pozew o ochronę własności przez zakazanie inwestorom nadbudowy łącznika na działkach nr 526 i 529. Wnieśli o zawieszenie postępowania o pozwolenie na budowę do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [....] o odmowie zawieszenia postępowania zostało zaskarżone poprzez złożenie zażalenia. Wobec tego zarzuty skargi w tej części, iż ich wniosek o zawieszenie postępowania nie został rozpoznany są bezzasadne. Również na rozprawie uczestnik postępowania D.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz z innych powodów niż podnieśli skarżący. Podniosła, iż ma zarzuty do prowadzonej inwestycji z drugiej strony, tj. od strony południowej, ponieważ inwestor naruszył granice jej działki. Oświadczyła również, że nie odwoływała się od zaskarżonej decyzji, ponieważ nic nie wiedziała o planach inwestorów. Okazano uczestniczce zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...]r. podpisane jej imieniem i nazwiskiem, na co oświadczyła, że "nie jest to jej podpis". Poza tym, zdaniem Sądu, to co dotyczy naruszenia granic jej działki nie może być przedmiotem tego postępowania. Wobec tego, że nie doszło do naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego, Sąd skargę oddalił na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm./.