II SA/Rz 401/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 401/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi G. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 12 kwietnia 2013 r. R. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo – usługowo – biurowego wraz z przyłączami i miejscami postojowymi, na działce nr 1495/2 w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. P., rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego było stwierdzenie, że organ I instancji nie dokonał należytej oceny wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Z dokumentacji tej nie wynikało bowiem, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie kryteria ustalono parametry charakteryzujące planowaną zabudowę. Ponadto zaskarżona decyzja nie została uzgodniona z właściwym zarządcą drogi, w tym przypadku Prezydentem Miasta [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowo – biurowego wraz z przyłączami, miejscami parkingowymi, altaną śmietnikową i reklamą świetlną, na wnioskowanej nieruchomości. W ocenie organu I instancji rozpatrywany wniosek był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. W załączniku graficznym do wydanej decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony południowej (od ulicy S.). W decyzji powierzchnię zabudowy budynku określono do 855 m2, wskaźnik intensywności zabudowy określono "do 30%", a powierzchnię biologicznie czynną na "co najmniej 20%" powierzchni działki. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej ustalono odpowiednio do 8m, 11m i 19m, zaś wysokość reklamy do 7m. Organ podał, że w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego nie ma zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., gdyż organem uzgadniającym jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej formułowanych w toku postępowania organ podał, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie będzie również negatywnie wpływać na działki sąsiednie i ich zabudowę. W odwołaniu od decyzji Prezydenta, G. P. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że decyzja ta narusza i ogranicza jej prawo własności. Podała, że sąsiaduje z działką, na której planowana jest ww. inwestycja, a jej realizacja spowoduje pogorszenie warunków użytkowych oraz spadek wartości nieruchomości sąsiednich. Tym bardziej, że działka nr 1495/2 położona jest w obszarze dzielnicy mieszkaniowej, w której dominuje budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja ta została wydana zgodnie z wymogami stawianymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty wnioskiem od strony zachodniej graniczy z terenem zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami handlowymi i budynkami usługowymi. Od strony wschodniej występuje zabudowa jednorodzinna i handlowo – usługowa, zaś od strony południowej teren przylega do ulicy S., a następnie do zabudowy usługowo – mieszkalnej, biurowej i handlowej. Tym samym realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w niniejszej sprawie zostały spełnione pozostałe warunki przesądzające o dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy – teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji zostały zabezpieczone interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań, jakie ma spełniać inwestycja. Ponadto z przepisów u.p.z.p. wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym argumenty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji winny być rozpatrzone przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. po złożeniu przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, bowiem przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy mogłaby być wyłącznie sprzeczność planowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu. Taka sprzeczność w rozpatrywanej sprawie nie występuje, co przesądziło o nieuwzględnieniu odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję G. P. wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie przyjął, że jej uwagi i zastrzeżenia nie mogły zostać rozpatrzone na etapie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać wszystkie warunki, jakie powinny zostać spełnione w dalszym procesie inwestycyjnym, aby inwestycja ta nie była uciążliwa dla nieruchomości sąsiednich. Wszak po zrealizowaniu wnioskowanego obiektu pełniącego m.in. funkcje magazynową, transport materiałów będzie odbywać się niewątpliwie tuż przy granicy jej nieruchomości lub nieruchomości zlokalizowanej po drugiej stronie działki nr 1495/2. W sposób nieuprawniony wywiedziono również, że teren objęty wnioskiem sąsiaduje z zabudową usługową i magazynową. W rzeczywistości działka nr 1495/2 usytuowana jest pomiędzy dwiema działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, zaś zabudowa usługowa i magazynowa znajduje się "z tyłu" działki objętej wnioskiem. Niezależnie od powyższego podała, że organ odwoławczy w wydanej decyzji nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącej, związanych z lokalizacją wjazdu na ww. nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowo – biurowego wraz z infrastrukturą. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (,,u.p.z.p.") stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). informacje o jednostce Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). Część graficzna analizy urbanistycznej, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji została sporządzona na kopii mapy w skali 1:1000, a obszarem analizowanym objęto teren nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki 1495/2, który znajduje się od strony drogi – ul. S., co jest zgodne z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 i § 9 rozporządzenia. Na podstawie przeprowadzonej analizy prawidłowo również w ocenie Sądu przyjęto, że działka objęta wnioskiem R. B. znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i handlowej, nie zaś wyłącznie zabudowy mieszkaniowej, jak wskazuje skarżąca. M. in. ta okoliczność przesądziła o możliwości realizacji planowanej inwestycji na działce 1495/2, którą to możliwość wyraża decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Słusznie też wskazuje organ, iż nie mogła odnieść zamierzonego rezultatu argumentacja skarżącej dot. uciążliwości związanych z inwestycją na działce 1495/2 i pogorszenia warunków korzystania z prawa własności sąsiedniej działki. Prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja o warunkach zabudowy z istoty swej nie rodzi prawa do terenu, nie narusza prawa własności, a kwestie wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości mogą być oceniane dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, kiedy znane będą wszystkie parametry techniczne projektowanej inwestycji. Skarga została natomiast uwzględniona z innych przyczyn, niewskazanych w niej. Sąd zwraca uwagę na parametry, wymienione w § 4-8 ww. rozporządzenia, które muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Niesporne jest, że ich określenie powinno być konkretne, wyrażone w wartościach liczbowych (wyroki WSA w Krakowie z dnia 22.12.2011 r., II SA/Kr 1624/11, LEX Nr 1152855, z dnia 24.01.2012 r., II SA/Kr 1527/11, LEX Nr 1107937). W orzecznictwie przyjmuje się również pewną elastyczność polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych (w szczególności w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej), w określonych przedziałach wielkości, w formie tzw. "widełek" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.09.2012 r., II SA/Kr 869/12, LEX Nr 12223770), uznając, że "wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od – do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy " (wyrok NSA z dnia 28.07.2011 r., II OSK 1955/10, LEX Nr 1083627, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5.03.2013 r., II SA/Bk 859/2012, dostępny na www.nsa.gov.pl). Określenie w decyzji organu I instancji wysokości budynku mieszkalnego – "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8m od poziomu terenu", a więc bez podania minimalnej wielkości jest zatem niezgodne z § 7 rozporządzenia. Podobnie niezgodne z § 8 rozporządzenia jest podanie wysokości kalenicy – "wysokość kalenicy mierzona od poziomu terenu do 11m". W ocenie Sądu takie sformułowania prowadzą do wniosku, że w rzeczywistości nie ustalone zostały parametry wskazane w rozporządzeniu, a to oznacza istotną wadę polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając tę okoliczność Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów wobec braku stosownego wniosku o ich zwrot na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wydadzą decyzję odpowiadającą prawu.