II SA/Rz 402/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. /[...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ oraz art. 7 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych /Dz.U. Nr 127, poz. 880/, po rozpatrzeniu odwołania "A." Sp. z o.o. w J. od decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] listopada 2007 r. /[...]/ w przedmiocie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. zezwolił na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zlokalizowanego w J. przy ul. [...] /na działkach ewidencyjnych nr 2305/4 i 2305/7/, posiadającego maksymalną powierzchnię sprzedaży 1005 m2 oraz maksymalną powierzchnię całkowitą 5300 m2. Zezwolenie zostało wydane na czas nieoznaczony, określono w nim również, że w obiekcie odbywa się sprzedaż detaliczna artykułów branży spożywczej, budowlanej, odzieżowej, motoryzacyjnej, ogrodniczej, przemysłowej i elektronicznej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wydanym wskutek rozpoznania wniosku "A." Sp. z o.o. z dnia 20 grudnia 2007 r. Burmistrz Miasta J. odmówił uzupełnienia wydanego przez siebie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o działalność określoną w pkt 12 wniosku z dnia 1 października 2007 r., tj. "o wynajem nieruchomości na własny rachunek i inne usługi handlu". W złożonym odwołaniu strona kwestionuje zakres określonego przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej. W przedmiotowym obiekcie handlowym świadczy bowiem usługi obejmujące m.in. wynajem powierzchni handlowych innym podmiotom, tj. najemcy o nazwie "B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa i ta okoliczność znajduje potwierdzenie w protokole z oględzin z dnia 11 lutego 2008 r. Decyzja organu I instancji w sposób nieuzasadniony ograniczyła odwołującą się stronę w rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzja organu ma charakter deklaratoryjny dla obiektów już istniejących tzn., petryfikuje zastany w dniu wejścia w życie ustawy stan; w tym dniu świadczone były przez stronę m.in. usługi wynajmu powierzchni handlowej. Analizując niniejszą sprawę organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Podkreślił, że żądanie zamieszczenia w zezwoleniu informacji o świadczeniu usług polegających na wynajmie powierzchni handlowych innym osobom nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. b powyższej ustawy chodzi o usługi świadczone wewnątrz obiektu a nie o usługi bądź czynności, których przedmiotem jest sam obiekt wielkopowierzchniowy. Przepisy tej ustawy nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących wynajmowania bądź wydzierżawienia obiektów wielkopowierzchniowych – może on być wynajmowany w całości lub w części innym podmiotom bez potrzeby wyszczególniania tego w zezwoleniu. Podstawowe bowiem znaczenie ma rodzaj działalności prowadzonej w danym obiekcie, nie zaś kto taką działalność będzie prowadził. Przemawia za tym brzmienie art. 10 ust. 2 cyt. ustawy zgodnie, z którym odpowiedzialność za przestrzeganie warunków zezwolenia przez najemców, dzierżawców i innego rodzaju użytkowników powierzchni w wielkopowierzchniowym obiekcie handlowym ponosi przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie. Nieuzasadnione są więc twierdzenia odwołującej się strony, iż wskutek niezamieszczenia w zezwoleniu informacji o wynajmowaniu powierzchni handlowej została ograniczona w prowadzonej działalności gospodarczej. Powyższa ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez "A." Sp. z o.o. w J., z żądaniem jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, oraz art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi ponowiono argumenty zawarte w odwołaniu z wyakcentowaniem, że usługi świadczone w obiekcie handlowym w J. przy ul. [...] obejmują m.in. wynajem powierzchni handlowych innym podmiotom, tj. w tym przypadku najemcy o nazwie "B. Spółka z ograniczoną działalnością" Sp. k. /co jest zgodne z przedmiotem działalności strony skarżącej/. Zaskarżona decyzja w nieuzasadniony sposób ograniczyła skarżącą w rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazano w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Niespornym jest, że pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. "A." Sp. z o.o. w J. skierowała do Burmistrza Miasta J. wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., udzielającej zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zlokalizowanego w J. przy ul. [...], o działalność określoną w pkt 12 wniosku z dnia 1 października 2007 r., tj. "wynajem nieruchomości na własny rachunek i inne usługi handlu". W uzasadnieniu wskazano, że powyższa decyzja wymienia w swej treści jedynie przedmiot działalności gospodarczej określony w pkt 11 wniosku z dnia 1 października 2007 r., natomiast pominięty w niej został rodzaj wykonywanej działalności określony we wspomnianym wyżej pkt 12 tegoż wniosku. Akta sprawy zawierają postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie uzupełnienia zezwolenia o treść żądaną we wniosku z dnia 20 grudnia 2007 r. Zakwestionowanie również w odwołaniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. w zakresie określonego przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej nie doprowadziło w istocie do uwzględnienia wniosku z dnia 20 grudnia 2007 r. Dla organów orzekających w sprawie żądanie zamieszczenia w zezwoleniu na działalność wielkopowierzchniowego obiektu handlowego informacji o świadczeniu usług polegających na wynajmie powierzchni handlowych innym osobom nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Nie wprowadzają one bowiem żadnych ograniczeń w wynajmowaniu czy też wydzierżawianiu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych /nie ma więc potrzeby wykazywania tego faktu w zezwoleniu/, zaś w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. b powołanej ustawy jest mowa o rodzaju usług świadczonych w wielkopowierzchniowym obiekcie handlowym, a nie o usługach /czynnościach/ mających za przedmiot taki obiekt. W ocenie organów nieuzasadnione są twierdzenia zawarte w odwołaniu, jak też we wniosku z dnia 20 grudnia 2007 r., iż niezamieszczenie w zezwoleniu informacji o prowadzonej działalności polegającej na wynajmie powierzchni handlowych innym podmiotom ograniczyło stronę skarżącą w rodzaju prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Strona skarżąca koncentowała swe zarzuty na kwestii naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz przepisów procesowych, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że choć zarzucono w skardze naruszenie wspomnianych wyżej przepisów procesowych, to nie dokonano egzemplifikacji na czym polegać miałoby to naruszenie. Sąd tego zarzutu nie podziela, z akt sprawy nie wynika, aby organy naruszyły ciążące na nich obowiązki proceduralne, a w szczególności nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a./, jak też nie dopełniły obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego /art. 77 § 1 K.p.a./. Sąd nie znajduje też żadnych podstaw do przypisania organom zaniedbania zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 K.p.a., a więc pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania wychowawczego. Sformułowany w petitum skargi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie został bliżej rozwinięty w uzasadnieniu skargi. Przywołano w nim jedynie treść art. 4 pkt 7 lit. b powyższej ustawy, wywodząc przy tym, że prowadzone w przedmiotowym obiekcie handlowym usługi obejmują m.in. wynajem powierzchni handlowych innym podmiotom – w tym konkretnym przypadku najemcy o nazwie "B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością". Sp. k., zaś zaskarżona decyzja w nieuzasadniony sposób ograniczyła stronę skarżącą "w rodzaju prowadzonej przez nią działalności gospodarczej". Powyższy zarzut strony skarżącej także nie jest trafny. Stosownie bowiem do treści art. 4 pkt 7 lit. b ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wniosek o wydanie zezwolenia zawiera informacje o branży sprzedaży, w szczególności spożywczej, budowlanej, odzieżowej, motoryzacyjnej, ogrodniczej, oraz rodzaju usług, jakie będą świadczone w wielkopowierzchniowym obiekcie handlowym. Słusznie więc, w ocenie Sądu, przyjął organ II instancji, że w przepisie tym – którego treść nie nasuwa trudności w rozumieniu [wątpliwości interpretacyjnych] – chodzi o usługi świadczone "wewnątrz obiektu", a nie o usługi mające za przedmiot "sam obiekt wielkopowierzchniowy". Słusznym jest też jego pogląd, iż przepisy cyt. ustawy nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących wynajmowania /wydzierżawiania/ wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, i w rezultacie też jego ocena o bezzasadności twierdzeń strony skarżącej, jakoby poprzez niezamieszczenie w zezwoleniu informacji o wynajmie powierzchni handlowej innemu podmiotowi została ograniczona w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej zasługuje na akceptację. Zatem w stanie faktycznym i prawnym z daty wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie ma podstaw do uznania, że naruszyły one prawo w zakresie, o jakim mowa była na wstępie. Trzeba jednak wskazać, że wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 Trybunał konstytucyjny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych /Dz.U. Nr 127, poz. 880/ z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych /Dz.U. Nr 127, poz. 880/ jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sentencja wyroku została ogłoszona dnia 11 lipca 2008 r. w Dz.U. Nr 123, poz. 803. Wymieniona wyżej ustawa straciła moc z datą ogłoszenia wyroku, tj. w dniu 11 lipca 2008 r. Z mocy bowiem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia o ile Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela pogląd uznający, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu normatywnego /lub jego części/ z Konstytucją, wchodzące w życie z dniem ogłoszenia, mają skutki retrospektywne, tj. działają wstecz. Za przyjęciem wstecznego ich działania przemawia argument, że stan niezgodności z Konstytucją jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji ustawy zasadniczej i ustawy "zwykłej". W wyroku zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07 stwierdzono, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału; taki pogląd znajduje oparcie w licznych orzeczeniach Sądu Najwyższego /np. wyrok z dnia 12.06.2002 r. II UKN 281/01 – OSNP 2004/2/36, postanowienie z dnia 7.12.2000 r., III ZP 27/00 – OSNAPiUS 2001/10/331/. Mając też na uwadze art. 190 ust. 4 Konstytucji stwierdzić należy, że skoro może być wzruszone prawomocne orzeczenie wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie można wymagać aby w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy [vide wyrok SN z dnia 5.09.2001 r. II UKN 542/00-OSNAPiUS 2003/11/276]. Należy więc uznać, że po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznającego akt normatywny za niezgodny z Konstytucją, nie może on być stosowany przez sądy i nie organy. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 wszedł w życie, jak wyżej wspomniano, z datą jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. w dniu 11 lipca 2008 r. Oznacza to w świetle tego, co wyżej powiedziano, że w sprawie niniejszej Sąd musiał to uwzględnić, co w rezultacie musiało prowadzić do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Z tych więc względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152, a także art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.