II SA/Rz 403/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. M. kwotę 455 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 403/06 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. M. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 2, ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskiem z dnia 8.06.2004 r. M. M. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku zadeklarował 6 działek ewidencyjnych wykorzystywanych w celu rolniczym o łącznej powierzchni 190,6 ha, jednakże w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli stwierdzono różnicę pomiędzy wnioskowaną a stwierdzoną powierzchnią - wynoszącą 34,59 ha. Jedynie w przypadku jednej działki rolnej powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli była większa od zadeklarowanej o 1,10 ha. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości 0 zł. Na skutek odwołania M. M. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, dopatrując się naruszeń prawa materialnego, polegających na niewłaściwym obliczeniu pomocy po ustaleniu w wyniku kontroli, że rzeczywista powierzchnia działki jest większa niż powierzchnia zadeklarowana. Organ II instancji zarzucił również naruszenie art. 10 k.p.a. W postępowaniu ponownym powtórnie przeprowadzona została kontrola, z protokołu której wynika, że w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych B, E, F i H jako łączną powierzchnię deklarowaną wykazano 47,73 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 66,63 ha. Łączna powierzchnia działek A, C, D, G i I zadeklarowana została na 142,87 ha, podczas gdy stwierdzono 99,30 ha (różnica 43,88%). Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał M. M. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 14167,40 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że płatność za 2004 rok obliczono po nałożeniu sankcji w wysokości 8831,86 zł, ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, na podstawie art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie sposobu rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Pismem z dnia 11.01.2006 r. M. M. odwołał się od dwóch decyzji - opisanej wyżej decyzji nr [...] dot. przyznania płatności ONW oraz decyzji o nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W związku z długotrwałym oczekiwaniem na ponowne rozpatrzenie i wydanie nowej decyzji po wcześniejszym odwołaniu i decyzji kasacyjnej organu II instancji, odwołujący zwrócił się o naliczenie ustawowych odsetek począwszy od dnia wydania decyzji kasacyjnej. Po rozpatrzeniu tego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że po przeanalizowaniu raz jeszcze wniosku M. M. uznał, iż nie ubiegał się on o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Świadczy o tym zdaniem organu brak złożenia oświadczenia woli w postaci podpisu na wniosku oraz brak zadeklarowania działek rolnych do płatności z tytułu ONW. Skoro więc odwołujący nie wnioskował o taką płatność i nie zobowiązał się do spełnienia warunków nałożonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, z tytułu uzyskania płatności, stan faktyczny sprawy ustalony został nieprawidłowo, a wydana przez organ I instancji decyzja narusza przepisy k.p.a. - art. 7, 77, 10 oraz art. 107 § 3 w sposób istotny. W odniesieniu do wniosku o naliczenie odsetek organ zauważył, że żądanie jest przedwczesne, jako że sprawa jest jeszcze w toku, wskazał jednakże na możliwość domagania się odszkodowania. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie M. M. reprezentowany przez radcę prawnego J. D., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zwraca uwagę na treść orzeczenia organu odwoławczego, który jedynie uchylił decyzje organu I instancji, bez przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ta sytuacja w ocenie skarżącego jest niekorzystna dla niego, ponieważ organ I instancji może czuć się zawiązany ustaleniami organu odwoławczego i może wydać kolejną niekorzystną dla niego decyzję lub w ogóle umorzyć postępowanie. W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie do przyjęcia jest twierdzenie, że skarżący nie składał wniosku o płatność ONW. Świadczą o tym: zaznaczenie krzyżykiem odpowiedniej rubryki we wniosku, protokół z kontroli przeprowadzonej w czerwcu 2005 r., gdzie skarżący wyrażał wolę otrzymania płatności ONW, wreszcie odwołanie, które złożył od pierwszej decyzji. W konkluzji skargi podkreślono, ze o charakterze i zakresie żądania decyduje ostatecznie strona a nie organ. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty skargi wskazał, ze obecność wnioskodawcy podczas kontroli nie oznacza woli otrzymania płatności ONW, a jedynie chęć uczestnictwa i ewentualnego wniesienia uwag do protokołu. Jeśli zaś chodzi o zaskarżone rozstrzygnięcie, to istotnie uchyla ono jedynie decyzję organu I instancji, jednak w uzasadnieniu wskazano w sposób jednoznaczny, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące - w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten uprawniony jest do wydania decyzji wyłącznie o takiej sentencji jak wymieniona w tym przepisie. Zgodnie z jego § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ograniczył się do uchylenia decyzji organu I instancji, a więc wydał rozstrzygnięcie spoza katalogu zawartego w art. 138 k.p.a., co w ocenie Sądu rażąco narusza ten przepis. O takim kwalifikowanym charakterze naruszenia można mówić wtedy, gdy jest ono oczywiste i bezsporne. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23) Podobne zresztą stanowisko sformułowane zostało w doktrynie, która za rażące naruszenie prawa uznaje naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN 2000, s. 299). Jak już wyżej zostało wskazane, art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji znalazło się co prawda stwierdzenie, że organ "postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji", jednakże nie koresponduje ono w przedstawionymi w tym uzasadnieniu motywami. Organ odwoławczy uznał bowiem, po przeanalizowaniu raz jeszcze wniosku M. M., że organ I instancji błędnie zakwalifikował ten wniosek, ponieważ skarżący nie ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ta konstatacja uprawniałaby zatem do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW wobec braku stosownego wniosku jest bezprzedmiotowe. W dalszej konsekwencji w przypadku rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy i przy założeniu, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym jej merytorycznym rozstrzygnięciu, nie zaś jedynie na kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego, oznaczać by to musiało uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem w omawianym uzasadnieniu organ odwoławczy zarzucił, iż organ I instancji nie zbadał wszechstronnie sprawy i naruszył w ten sposób art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. co miało istotny wpływ na jej wynik, nie wskazując przy tym szczegółowo na czym naruszenia te polegały i nie dając wytycznych, jakimi należy się kierować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ta niekonsekwencja w argumentacji organu odwoławczego nie wyjaśnia rzeczywistych jego intencji, a zatem w oparciu o uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sposób rozstrzygnąć wątpliwości co do brzmienia sentencji. Relacja uzasadnienia i rozstrzygnięcia decyzji polega bowiem na tym, że uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia uzasadnienie ma służyć ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji (tak m. in. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996 oraz A. Wróbel (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). W postępowaniu ponownym organ rozpozna odwołanie M. M. i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, w szczególności przepisom art. 138 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ujawniając wady powodujące nieważność zaskarżonej decyzji Sąd nie odniósł się już do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącego, jako że kontrola merytoryczna sprawy w takim stanie rzeczy byłaby niedopuszczalna. Biorąc pod uwagę, iż zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.