II SA/Rz 403/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uwag zgłoszonych do projektu operatu opisowo-kartograficznego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) uchylił decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) - zwana dalej P.g.k. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w latach 2009-2010 została przeprowadzona modernizacja operatu ewidencyjnego obrębu D., gm. R. W dniach [...].03.2010r. – [...].04.2010r. oraz [...].04.2010r. – [...].04.2010r. wyłożony został do wglądu projekt operatu ewidencji gruntów i budynków obr. D. Do tego projektu uwagi swoje złożyła, w dniu [...].04.2010r., J. K., współwłaścicielka działek nr 580, 586, 684. Uwagi te dotyczyły granic oraz powierzchni działek nr 580 i 684. Starosta Powiatu, pismem z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...], działając w oparciu o art. 24a ust. 7 P.g.k., rozpatrzył zgłoszone uwagi, podając m.in. że granice przedmiotowych działek zostały wykazane zgodnie z uprzednio obowiązującą mapą ewidencyjną. Wskazano, że z uwagi na istnienie sporu odnośnie przebiegu granic tych działek z działkami sąsiednimi, wszelkie zmiany dotyczące powierzchni i granic mogą zostać wprowadzone po przedłożeniu stosownej dokumentacji geodezyjno – prawnej. Pismem z dnia [...] października 2010r. J. K. podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu w zakresie rozpatrzenia jej uwag. Następnie Starosta Powiatu, zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2010r. poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego dotyczącego zgłoszonej przez J. K. uwagi oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie poinformowano J. K. o konieczności przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, w sytuacji gdy chce reprezentować pozostałych współwłaścicieli działek nr 580 i 684. W dalszej kolejności Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] odmówił uwzględnienia uwag do danych ewidencyjnych, zgłoszonych przez J. K., w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu D., gm. R., dotyczących działek nr 580 i 684. W uzasadnieniu wskazano, że odnośnie granic działek nr 580 i 684 istnieje spór graniczny, a sporne granice mogą zostać ustalone w trybie postępowania rozgraniczeniowego. Zmiana przebiegu granic tych działek, a w konsekwencji zmiana ich powierzchni może być dokonana w każdym czasie po przedłożeniu stosownej dokumentacji geodezyjno - prawnej. Wskazano także, że to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej, a nie odwrotnie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. Jako niezrozumiałe uznała podważanie przez "Dyrektora Geodezji" wiarygodności posiadanych przez nią dokumentów (map, rejestrów gruntów) oraz uwag i oświadczeń. Wskazała, że mapy są niezgodne ze stanem faktycznym w terenie, w szczególności "ta z 1994 – 1996 roku". W dalszej części wskazała na fakt naruszenia granic przez właściciela działki nr 585 tj. J. S. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołaną na wstępie decyzją z dnia [....] marca 2011r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] grudnia 2010r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 24a ust. 6 i 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które stanowią, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). Zaś upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). W przedmiotowej sprawie J. K. w dniu [...] kwietnia 2010r. zgłosiła uwagi dotyczące granic i powierzchni działek nr 580 i 684. O sposobie rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag została poinformowana przez organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2010r. Następnie pismem z dnia [...] października 2010r. po raz kolejny odwołująca się zakwestionowała stanowisko organu. W odpowiedzi Starosta Powiatu wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010r. odmawiającą uwzględnienia uwag zgłoszonych przez J. K. Organ odwoławczy uznał powyższe rozstrzygnięcie za niedopuszczalne, gdyż przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewidują takiej formy rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu operatu ewidencji gruntów i budynków. Uznano zatem postępowanie Starosty Powiatu w tym zakresie za bezprzedmiotowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła J. K. i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego tj. art. 24a P.g.k. 2/ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie rozpatrzyły jej uwag zgłoszonych do projektu operatu ewidencji gruntów i budynków obr. D., dotyczących granic i powierzchni działek nr 684 i 580. Wskazała, że uwagi te dotyczyły "niezgodności map dla działek nr 580 i 684 ze stanem faktycznym w terenie, zaorywania pola skarżącej przez J. S., który uprawia ziemię córki E. B. oraz braku 7 arów w odpisie z rejestru gruntów dla działek nr 684 i 580". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazując na przebieg postępowania, podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że rozstrzygnięcie WINGiK opiera się głównie na kwestii proceduralnej nie merytorycznej, zatem zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. jest nieuzasadniony. Natomiast kwestia ewentualnego zaorywania gruntów przez J. S. ma charakter cywilno – prawny i nie może być rozpatrywana przez organy administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, a w szczególności wskazanych w skardze przepisów P.g.k. oraz k.p.a. Stosownie do treści art. 24 a ust. 1 P.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Procedura ta jest podzielona na etapy określone we wskazanym wyżej przepisie. Po podaniu do publicznej wiadomości informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz trybu postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków poprzez ich wywieszenia na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo - kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia, jest umieszczana na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Do tak wyłożonego projektu, stosownie do treści art. 24 a ust. 6 P.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych, przy czym organ (poprzez uprawnionego pracownika) rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24 a ust. 7 P.g.k.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że poza sporem pozostaje, iż w dniach [...].03.2010r. – [...].04.2010r. oraz [...].04.2010r. – [...].04.2010r. wyłożony został do wglądu projekt operatu ewidencji gruntów i budynków obr. D. Do tego projektu pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. uwagi swoje złożyła J. K., współwłaścicielka działek nr 580, 586, 684, które dotyczyły granic oraz powierzchni działek nr 580 i 684. W wykazie uwag i zastrzeżeń zgłoszonych do projektu operatu ewidencyjnego opisowo – kartograficznego, sporządzonym w trybie art. 24 a ust. 7 P.g.k. znalazło się stanowisko organu prowadzącego ewidencję w sprawie zasadności zgłoszonych uwag i wniosków, z którego wynika, że w efekcie przeprowadzonej w dniu [...] maja 2010r. próby ustalenia przebiegu granic powyższych działek z działkami sąsiednimi, pozostawiono stan zgodny z obowiązującą mapą ewidencyjną z uwagi na fakt, że strony nie potrafiły okazać przebiegu granic w terenie (karta 8,9,10 akt administracyjnych). Bezsporne jest również, że Starosta Powiatu pismem z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...] poinformował J. K. o sposobie rozpatrzenia jej uwag do projektu (karta 26 akt administracyjnych). Wynika z niego, iż spór graniczny, jaki toczy się miedzy właścicielami spornych działek uniemożliwia dokonanie zmian dotyczących powierzchni i granic na obecnym etapie postępowania. W powyższym zakresie działanie organów administracji publicznej należy uznać za prawidłowe i zgodne z przepisem art. 24 a P.g.k, a także zgodne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego zawartymi w art. 7 i 77 k.p.a. Art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wskazać tu należy, iż przepis art. 24 a ust. 7 P.g.k. nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla rozpatrzenia uwag zgłaszanych do projektu operatu, stanowi natomiast, że organ obowiązany jest sporządzić protokół zawierający wzmiankę o ich treści oraz sposobie rozpatrzenia oraz poinformować zgłaszającego o sposobie ich rozpatrzenia. Brak jest wiec podstawy prawnej do wydawania na tym etapie postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie więc, jedynym dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia o uwagach do projektu było sporządzenie wskazanego wyżej protokołu oraz poinformowanie wnoszącej uwagi o sposobie ich załatwienia zwykłym pismem. Nie zmienia w tej materii niczego fakt, iż J. K. po uzyskaniu powyższej informacji złożyła do Starosty Powiatu pismo z dnia [...] października 2010r. zatytułowane jak zażalenie, w którym nie podzieliła stanowiska wskazanego wyżej organu, wyrażonego w piśmie z dnia 9 sierpnia 2010r. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sprawie będącej przedmiotem skargi z taką sytuacja mamy do czynienia. Postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualne nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2008 r. II SA/Op 565/2008 LexPolonica nr 2011083). Dlatego też prawidłowym było wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w I instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy na marginesie, że stosownie do treści art. 24 a ust. 8 P.g.k. projekt operatu po upływie terminu do jego wyłożenia i ogłoszenia staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym fakcie starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Dopiero na tym etapie postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zgłoszone w trybie art. 24 a ust 9 P.g.k. zarzuty do operatu stają się przedmiotem decyzji wydawanej przez organ, w której rozstrzyga on ich uwzględnieniu lub odrzuceniu. Jak wynika z informacji Starosty Nr [...] z dnia [...] września 2010r. umieszczonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] października 2010r. Nr [...] projekt operatu opisowo kartograficznego obrębu ewidencyjnego nr 0078 – D. położonego w gminie R. w powiecie [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków z dniem [...] kwietnia 2010r. W zarzutach do operatu skarżąca mogła podnieść argumenty stanowiące polemikę ze sposobem rozpatrzenia jej uwag do projektu operatu przez organ administracji publicznej, a wydanie decyzji w sprawie rozpatrzenia zarzutów otworzyłoby jej drogę do jej ewentualnego kwestionowania w drodze postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.