II SA/Rz 404/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K., A. L. i R. Z. wspólników A. s.c. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. K., A. L. i R. Z. wspólników A. s.c. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot na rzecz skarżących A. K., A. L. i R. Z. wspólników A. s.c. solidarnie kwoty 1 300 zł /słownie: tysiąc trzysta złotych/ tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi A.L., R.Z. i A.K., wspólników spółki cywilnej G. s.c. w K. reprezentowanych przez adwokata D.D. jest postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWIINB) w [..] z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [..] z dnia [..] lutego 2012 r. nr [..] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej związanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Orzeczenia te zapadły w następującym stanie sprawy: Po wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym postanowieniem z dnia 22 lipca 2009 r., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm., dalej "p.b.") PINB w [..] wstrzymał spółce G. S.C. w K. A.K., A.L., R.Z. dalsze użytkowanie obiektu budowlanego – budynku produkcyjno-magazynowego o pow. zabudowy 1135,80 m2 zlokalizowanego na działkach nr [..] /1, [..] i [..] w [..], a także nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 grudnia 2009 r. określonych dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Następnie postanowieniem z dnia 1 lutego 2010 r. PINB w [..] ustalił spółce G. s.c. w K. A.K., A.L., R.Z. opłatę legalizacyjną w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na zakład produkcji wyrobów z laminatu poliestrowo-szklanego oraz produkcji urządzeń elektronicznych w kwocie 100.000zł. Postanowieniem z dnia 17 maja 2010 r. PIWNB w [..] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [..] lutego 2011 r. PINB w [..], w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zmiany sposobu użytkowania i przeznaczenia obiektu budowlanego – budynku produkcyjno-magazynowego o pow. zabudowy 1135,80m2 na działkach nr [..] /1, [..] i [..] w [..], w wyniku stwierdzonej zmiany sposobu użytkowania w pomieszczeniach produkcyjnych o pow. 300,7m2 i 246,40m2 i pomieszczeniu suszarni o pow. 88,10m2 w zakładzie produkcji wyborów z laminatu poliestrowo-szklanego oraz produkcji urządzeń elektronicznych ustalił A.L, R.Z. i A.K. - wspólnikom spółki cywilnej G. s.c. w K. opłatę legalizacyjną w kwocie 75.000zł. Rozstrzygniecie to zostało wydane na podstawie przepisów art. 71a ust. 2 p.b. w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej "k.p.a."), a podstawę wyliczenia opłaty stanowiły przepisy art. 59f p.b. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że do dnia 20 listopada 2007 r., tj. czasu nabycia nieruchomości przez aktualnych właścicieli – wspólników powołanej spółki, pomieszczenie produkcyjne było wykorzystywane jako magazyn branży odzieżowej. Budynek nie był wyposażony w wentylację mechaniczną, posiadał natomiast instalację elektryczną, wodno kanalizacyjną i c.o. z własną kotłownią. Tymczasem aktualni właściciele przeznaczyli to pomieszczenie do produkcji wyborów z laminatu poliestrowo-szklanego, do produkcji których są stosowane żywice poliestrowe, żelkot (produkt łatwopalny, działający szkodliwie na drogi oddechowe, drażniąco na oczy i skórę), mata szklana i aceton (produkt chemiczny niebezpieczny). Z posiadanej opinii sanitarnej nr [..] /09 z dnia [..] grudnia 2009 r. stanowiącej załącznik do projektu budowlanego – zmiany sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na zakład produkcji wyrobów z laminatu wynikało, że powinien on być wyposażony w specjalne systemy wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej nawiewno-wywiewnej i stanowiskowej oraz wentylatorami wraz z filtrami. Natomiast pomieszczenie suszarni wyrobów gotowych o pow. 88,10m2 było do czasu zmiany właściciela wykorzystywane jako szwalnia. Aktualnie powinno zatem spełniać określone wymogi w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy i warunków bezpieczeństwa pożarowego, które określono w powołanej opinii sanitarnej. W przypadku zatem tego pomieszczenia w ocenie organu nastąpiła zasadnicza zmiana warunków pracy: higieniczno sanitarnych, zagrożenia zdrowia i bezpieczeństwa pożarowego. Z kolei pomieszczenie o pow. 246,40m2, które poprzednio było wykorzystywane jako pomieszczenie produkcji krawieckiej, wyposażone w maszyny i pikowarki, obecnie przeznaczone jest do składowania wyrobów gotowych w postaci automatów do gier. Dlatego i w tym przypadku zmieniono warunki pracy i bezpieczeństwa pożarowego. Okoliczności te w ocenie PINB w [..] świadczą o tym, że aktualni właściciele obiektu dokonali zmiany sposobu jego użytkowania bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. PINB w [..] wskazał również, że wstrzymując spółce dalsze użytkowanie obiektu nałożono zarazem obowiązek przedłożenia w określonym terminie wskazanych dokumentów. Z obowiązku tego inwestor wywiązał się w dniu 16 grudnia 2009 r., dlatego na podstawie art. 71a ust. 2 i ust. 3 p.b. orzeczono o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [..] marca 2011 r. PINB w [..] wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [..] lutego 2011 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie zażalenia na to orzeczenie. Po rozpatrzeniu zażalenia wspólników spółki cywilnej postanowieniem z dnia [..] lutego 2012 r. PWINB w [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 71a ust. 2 p.b., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymierzenie opłaty legalizacyjnej było poprzedzone postanowieniem PINB w [..] z dnia [..] lipca 2009 r. wstrzymującym użytkowanie obiektu i nakładającym określone obowiązki, ale zarazem konsekwencją ich wykonania w zakreślonym terminie. Ustalono bowiem w toku postępowania, że do 2007 budynek był użytkowany jako odzieżowy – szwalnia. Aktualni właściciele zmienili jednak jego przeznaczenie na zakład produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych oraz produkcji urządzeń elektronicznych. W dacie kontroli w budynku odbywała się produkcja, zatrudnione osoby świadczyły pracę. Stwierdzona zmiana profilu działalności stanowiła zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1p pkt 2 p.b., ponieważ nastąpiła zmiana warunków pracy, higieniczno-sanitarnych i bezpieczeństwa pożarowego. Dokonano jej bez wymaganego zgłoszenia. To zaś świadczy o popełnionej samowoli budowlanej, a prowadzone postępowanie ma na celu umożliwienie inwestorowi jej zalegalizowania. W odniesieniu do zarzutów zażalenia PWINB w [..] uznał, że naruszenie przepisów procesowych dotyczących przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka polegających na nie zawiadomieniu stron o terminie przesłuchania nie miało wpływu na wynik sprawy. Postanowienie PINB w [..] spełniało wymogi k.p.a. Z postanowieniem PWINB w [..] nie zgodzili się wspólnicy spółki cywilnej wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Zarzucają w niej naruszenie art. 71 p.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez nie zapewnienie stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu m.in. przez brak wezwania stron do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, art. 35 i art. 36 k.p.a. przez przekroczenie terminów wyznaczonych do rozpoznania sprawy, art. 7 w w. z art. 79 § 1 i §2 oraz art. 81 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia zarzutu zażalenia dotyczącego rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji polegającego na nie zawiadomieniu strony o terminie przesłuchania świadka, art. 124 k.p.a. przez nie uwzględnienie w uzasadnieniu postanowienia okoliczności i zarzutów zażalenia. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie postanowień oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W ocenie skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 p.b., nie może być utożsamia ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. Tymczasem w ich przypadku nie miało to miejsca, ponieważ prowadzona działalności nie zmieniła warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska. Zakupili oni budynek o przeznaczeniu produkcyjnym, i rozpoczęli w nim prowadzenie swojej działalności, która nie wymagała dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 p.b. Zwracają oni również uwagę, że organy nie podały, która z przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 1 p.b. została przez nich naruszona, nie rozważyły też kwestii pierwotnego sposobu użytkowania obiektu. Budynek poddali remontowi tylko w nieznacznym zakresie, zmieniona została tylko funkcja obiektu. W kwestii kolejnych zarzutów sprecyzowali, że z naruszeniem zasad postępowania dowodowego organ odwoławczy nie odniósł się do treści protokołu z ponownych oględzin budynku z dnia 5 października 2010 r., który potwierdza stanowisko skarżących. Natomiast zażalenie na postanowienie PINB w [..] wniesione dnia 1 marca 2011 r. zostało rozpatrzone dopiero dnia 28 lutego 2012 r. Nie powiadomiono ich ponadto o przesłuchaniu świadka, którego zeznania miały dla sprawy kluczowe znaczenie. Uniemożliwienie stronom brania udziału w tej czynności procesowej wpłynęło w istotny sposób na treść zeznania. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy wyrażone w skarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. PWINB w [..] uwzględnił wniosek skarżących o wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione zarzuty znajdują oparcie w przepisach prawa. Sąd uznaje, że nietrafne są te zarzuty, które odnoszą się do naruszenia art. 10 w związku z art. 140 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że organy nie naruszyły praw skarżących do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż skarżący taki udział biorą od chwili wszczęcia postępowania. Nie dopełnienie przez organ obowiązku poinformowania o ostatecznym zakończeniu postępowania wyjaśniającego, choć nie czyni zadość normie wskazanej w art. 10 k.p.a., to jednak nie jest to naruszenie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga z tego powodu nie mogłaby odnieść skutku prawnego ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podobny charakter ma naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadka. Wadliwość tego działania zauważył organ odwoławczy i poprawnie przyjął, że uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia. Na ocenę poprawności postanowienia PWINB w [..] nie ma także wpływu naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Przewlekłość postępowania, jeżeli istnieje, może być zwalczana prawem przewidzianymi środkami, o ile strony zamierzają z nich korzystać, jednak nie może mieć wpływu na ocenę legalności wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć. W tym zakresie skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu trafny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu okoliczności istotnej dla sprawy, a więc ustaleniu, czy skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu. Konsekwencją takiego naruszenia jest wadliwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. i przyjęcie, że skarżący dokonali takiej zmiany, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje odpowiedzi w tym zakresie. Organy obu instancji przyjmują, że pierwotnym przeznaczeniem budynku, w którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą było przeznaczenie gospodarcze, bo obiekt ten wykorzystywano jako szwalnię. Od 2007 r., zdaniem organów nadzoru budowlanego doszło do zmiany sposobu użytkowania, która polegać ma na przeznaczeniu budynku na zakład produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych i produkcji urządzeń elektronicznych. Zdaniem organów nowe przeznaczenie potwierdzone jest ustaleniami z kontroli z dnia 25 maja 2009 r. Tym samym w ocenie organów doszło do zmiany profilu produkcji, a to pozwala stosować art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Zdaniem Sądu stanowisko takie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Przede wszystkim ustalenia kontroli, ale i inne dowody wskazują, że skarżący prowadzą produkcję urządzeń elektronicznych w obiekcie produkcyjnym. Zatem trudno przyjąć, że jest to zmiana, o jakiej stanowi art. 71 p.b. Dodatkowo wypada zauważyć, że wskazany przepis nie wiąże zmiany przeznaczenia ze zmianą profilu działalności. Wręcz przeciwnie analiza jego treści wskazuje na zmianę warunków działalności bez względu, jaki ta działalność ma przedmiot. Takie ujęcie przesłanek zmiany użytkowania obiektu jednoznacznie wytycza kierunek postępowania dowodowego, które powinno prowadzić do ustalenia okoliczności wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. po to, by można przyjąć, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Podkreślić należy, że zmiana sposobu użytkowania ma polegać na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki. Zatem organy są zobowiązane wykazać, że w obiekcie doszło do podjęcia lub zaniechania takiej działalności, a więc faktycznie prowadzonej aktywności gospodarczej. Dla takiego przyjęcia nie wystarcza odwołać się do zamiaru i przyszłego przeznaczenia obiektu, jak czynią to organy w rozpoznawanej sprawie przez odwołanie się do ustaleń w związku ze zmianą przeznaczenia budynku i sposobu użytkowania przyjętą na potrzeby innego postępowania. Zmiana warunków musi być wykazana, a więc ma zostać ustalone, na czym polega takie działanie i musi być to konkretnie wyjaśnione. Nie można w tym zakresie przyjąć stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że zmiana miała miejsce, bo zmienione zostały warunki pracy, higieniczno – sanitarne i bezpieczeństwa pożarowego, w sytuacji, gdy organy nie wykazują na czym te zmiany polegają. Brak takich ustaleń zmusza do uznania, że organy dopuściły się w sprawie naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., a to w konsekwencji wiązało się z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W ponownym postępowaniu organy ustalą zakres faktycznych zmian jakie wiążą się z prowadzoną produkcją przez skarżących. Stosownie do tych ustaleń będą uprawnione do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. mając na uwadze, że podstawą wymierzenia opłaty legalizacyjnej jest wskazanie faktycznej zmiany warunków prowadzonej działalności. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.