II SA/Rz 405/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] r. (powinno być – 2007r.) Nr [...]- utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wójt Gminy C. wystąpił do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. z dnia [...]r., Nr [...], ponieważ decyzja została skierowana do osób nie będących stronami. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kolegium, na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. z dnia [...] r., Nr [...]. Wnioskiem skierowanym do SKO J.K. reprezentowany przez adwokata, domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., Nr [...]. We wniosku wskazano na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. polegające na niedoręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak też zapadłej w sprawie decyzji ustanowionemu przez J.K. pełnomocnikowi, co jest równoznaczne z pominięciem samej strony i uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższego wniosku SKO postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wznowiło postępowanie w sprawie, po czym decyzją z dnia [...]r. Nr SKO[...] stwierdziło, że decyzja Kolegium z dnia [...]r. [...] wydana została z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., jednakże nie uchyliło tej decyzji, ponieważ w razie jej uchylenia zapadłaby tej samej treści decyzja (stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. z dnia [...] r., Nr [...]. W składzie organu przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. [...] zasiadały A.G., L.M. i T.W. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.K., reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało rozgraniczenia pomiędzy postanowieniem o wszczęciu postępowania o wznowienie, z postanowieniem wznawiającym postępowanie i błędnie przyjęło, że postępowanie wszczęte na podstawie pierwszego z nich może dotyczyć oceny przyczyn wznowienia i w konsekwencji do rozstrzygnięcia istoty sprawy, podczas gdy prawidłowym zakończeniem tak wszczętego postępowania powinno być postanowienie o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania. Rozpoznając ten wniosek Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy; decyzję tą wydał organ w składzie: M.G.– D, P.M. oraz L.M. W skardze J.K. reprezentowany przez adwokata podniósł te same co we wniosku argumenty i na tej podstawie domagał się uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona z innych jednak przyczyn niż te, na które wskazuje. Poza sporem pozostaje, że: - decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium, w składzie – A.G. /spr./, I.C. i T.W., z urzędu, na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. z dnia [...] r., Nr [...]; - na skutek wniosku J.K. działającego przez pełnomocnika o wznowienie postępowania z podstawy przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Kolegium w składzie – A.G. /spr./, L.M. i T.W., decyzją z dnia [...]r. Nr[...], na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa stwierdziło, że decyzja Kolegium z dnia [...]r. [...] wydana została z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., jednakże nie uchyliło tej decyzji, ponieważ w razie jej uchylenia zapadłaby taka sama decyzja; - decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium w składzie – M.G.– D., P.M. oraz L.M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wskazaną decyzją, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Granice orzekania wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie uprawnienia kontrolne sądu z mocy art. 135 P.p.s.a. obejmują inne akty podjęte w granicach danej sprawy, jeżeli ich usunięcie z obrotu prawnego jest niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Wobec tego, w razie stwierdzenia i to niezależnie od poniesionych w skardze zarzutów, że zaskarżony akt a także akt poprzedzający, dotknięte są naruszeniami prawa materialnego lub procesowego, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd ma obowiązek skargę uwzględnić i wyeliminować z obrotu prawnego – w tym przypadku – zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego wynika, że zaskarżona decyzja z dnia [...]r. nr [...] wydana została przez Kolegium w składzie: M.G.– D., P.M. oraz L.M.; rozstrzygnięciem tym utrzymano w mocy decyzję tegoż organu wydaną w dniu [...]r. [...], a podjętą w składzie: Przewodniczący -sprawozdawca: A.G., członkowie: L.M. i T.W. W obu więc składach orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięcie podejmowała ta sama osoba – L.M. Kwestia wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego była przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3 poz. 61). Zgodnie z tą uchwałą "art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa". Dokonana w uchwale tej interpretacja przepisów prawa jest wiążąca, bowiem Sąd w tym składzie podziela wyrażone przez NSA stanowisko (art.269 § P.p.s.a). Niezależnie od przedstawionej uchwały wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu stanowi odrębną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą przepisem art. 145a kpa i również skutkuje uwzględnieniem skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego wynika także, że decyzję z dnia [...]r. Nr[...], której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, Kolegium podjęło w składzie: A.G. /spr./, I.C. i T.W. W wydawaniu zaś decyzji z dnia [...]r. Nr [...] orzekającej w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania uczestniczyli A.G. /spr./, L.M. i T.W. Zatem rozstrzygnięcie podejmowały te same dwie, spośród trzech osób wchodzących w skład orzekający Kolegium (T.W. i A.G.). Tego typu sytuacja w świetle przepisu art. 24 § pkt 5) w zw. z art. 27 § 1 kpa nie stanowi wprost podstawy wyłączenia członka organu kolegialnego. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, opisana sytuacja procesowa stwarza również podstawy do wyłączenia członka organu kolegialnego. Kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu wznowionym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego na gruncie przepisów regulujących wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O konieczności wyeliminowania wszelkich zastrzeżeń co do obiektywizmu sędziego na gruncie innych procedur Trybunał zwracał też uwagę w wyrokach z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/2002 (OTK ZU 2004/7A poz. 67) i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. SK 53/2004 (OTK ZU 2005/11A poz. 134). Orzekając zaś o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 kpa z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej (wyrok z dnia 7 marca 2005 r. P. 8/2003 - OTK ZU 2005/3A poz. 20). Idea zawarta w przedstawionym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – stworzenie i zapewnienie stronie maksymalnych gwarancji w obiektywnym rozstrzygnięciu sprawy - winna stanowić wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do przepisów art. 24 § 1 pkt 5) w zw. z art. 27 § 1 kpa. Stąd też Sąd uznał, że istnieją podstawy wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) od orzekania w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, jeżeli pracownik ten (członek organu kolegialnego) orzekał w trybie "zwykłym" w tej sprawie. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II ma oparcie w art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.