II SA/Rz 405/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o zawieszenia postępowania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Firma [...] sp. j. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") w dniu 31 marca 2020 r. zwróciła się z wnioskiem do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku handlowo – usługowego wraz z parkingiem i pylonem reklamowym, zlokalizowanego na działkach nr 650/10 i 650/12 w [...]. Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], zawiesił postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej JG, będącej stroną postępowania. W dniu 31 lipca 2020 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił podjęcia zawieszonego postępowania i jednocześnie zobowiązał skarżącą do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej [...]. Uwzględniając zażalenie Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchyliło ww. postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wnioskiem z dnia 26 października 2020 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podjęcia postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zawieszonego postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r. nr GPR.6730.29.2020. Zdaniem organu I instancji, kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla rozpatrzenia wniosku o podjęcie zawiedzonego postępowania, co obligowało do zawieszenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 31 lipca 2020 r. W zażaleniu Spółka podniosła, że nieznana jest jej wynikająca z K.p.a. instytucja umożlwiająca organowi administracji prowadzenie i zawieszenie odrębnego postępowania w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego zażaleniem postanowienia wynika, że organ I instancji prowadzi dwa postępowania pod jednym numerem sprawy – jedno w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a drugie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Ponadto, sposób procedowania organu I instancji rodzi uzasadnione wątpliwości po stronie skarżącej, czy obecnie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało skutecznie zawieszone. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego względem postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania z dnia 18 czerwca 2020 r. pozwala domniemywać, że zostanie ono pozbawione bytu prawnego. Okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkujące zawieszeniem postępowania o podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest prowadzenie dwóch równoległych postępowań przez ten sam organ. Warunkiem uznania, że w sprawie doszło do zaistnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu wskazanej regulacji jest rozpatrywanie zagadnienia przez inny organ lub sąd. Tego rodzaju sytuacja nie ma zaś miejsca w opisywanej sprawie; 2. art. 7 w zw. z art. 70 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zakończenie postępowania drugoinstancyjnego w sprawie uchylenia postanowienia Burmistrza z dnia 27 października 2020 r., przed zakończeniem prowadzonego przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia 18 czerwca 2020 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Sąd z urzędu ustalił, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek Burmistrza Miasta [...], jako podmiotu niemającego legitymacji do skutecznego złożenia wniosku w tym przedmiocie. Z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Sąd ustalił ponadto, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie podjęcia postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] ponownie zawiesił postępowanie prowadzone w przedmiocie warunków zabudowy, do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie postępowania – JG. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwana dalej "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżone postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie podjęcia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w granicach wyznaczonych przez wyżej przytoczone przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] jest między innymi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2020 (w sentencji błędnie wpisano "Urzędu Miasta [...] "), którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie podjęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiot zawieszenia dotyczy prowadzenia postępowania w zakresie wniosku strony z dnia 3 czerwca 2020 r. Poza sporem jest okoliczność, że na skutek wniosku skarżącej z dnia 31 marca 2020 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego w [...] przy ul. [...] obejmującego działki nr 650/10 i 650/12 dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku handlowo - usługowego wraz z parkingiem (do 40 miejsc postojowych) i pylonem reklamowym (totemem) o wysokości do 9,50m z infrastrukturą techniczną. W swoim wniosku strona wyraziła żądanie o wydanie decyzji administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021, poz. 741) zwana dalej w skrócie u.p.z.p., postępowanie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy wszczyna się na wniosek. Z art. 104 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Inne zakończenie postępowania określa na przykład art. 105 K.p.a. (umorzenie postępowania administracyjnego) i art. 134 K.p.a. (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania). Skoro postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, to po zawieszeniu postępowania głównego dla ustalenia następców prawnych po zmarłej stronie ma zastopowanie art. 100 § 1 K.p.a. Przepis art. 100 § 1 K.p.a. ma na celu usunięcie przeszkód, które tamują prowadzenie postępowania administracyjnego, co może nastąpić tak z inicjatywy organu lub strony, aby przed właściwym organem lub sądem doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na potrzeby zawieszonego postępowania. Wyjaśnić też trzeba, że zawieszenie postępowania administracyjnego nie jest odrębnym, samodzielnym postępowaniem, gdyż w pierwszej kolejności musi być prowadzone postępowanie administracyjne (wynika już z samej nazwy instytucji zawieszenia), aby w przypadkach przewidzianych przez ustawę lub na zgodny wniosek stron można było zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, czyli wstrzymać tok postępowania. Bezsporną okolicznością, potwierdzoną odpisem skróconego aktu zgonu, że strona postępowania - JG - zmarła 27 stycznia 1997 r. Zasadnie zatem organ I instancji przyjął, że zaistniała ustawowa przesłanka do zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., o charakterze obligatoryjnym. Art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Bezsporną okolicznością jest też, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 31 marca 2020 r. było zawieszone na podstawie postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] do [...] grudnia 2020 r., gdyż postanowieniem z tej daty nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia "Urzędu Miasta [...] " z dnia [...] czerwca 2020 nr [...]. Postanowienie to nie zostało zakwestionowane wnioskiem inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium uznało, że błędnie określono organ wydający postanowienie, gdyż wskazano "Urząd Miasta ul. [...] ". W okresie zawieszenia skarżąca wnioskiem z dnia 3 czerwca 2020 r., nazwanym "o podjęcie zawieszonego postępowania wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] na podstawie art. 99 w zw. z art. 30 § 5 K.p.a. o wystąpienie przez tut organ do sądu o ustanowienie kuratora spadku celem podjęcia zawieszonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania (pkt 1) oraz zobowiązał wnioskodawcę do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej JG w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie sie ostateczne, celem wezwania ich do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Następnie Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie podjęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu wniosek skarżącej z dnia 3 czerwca 2020 r., należy odczytywać poprzez określenie żądania zawartego we wniosku, a nie przez jego nazwę "wniosek o podjęcie postępowania". We wniosku tym skarżąca jednoznacznie domaga się, aby organ wystąpił do sądu o ustanowienie kuratora spadku celem podjęcia zawieszonego postępowania. Ta treść pokazuje intencję skarżącego, a także, że skarżący ma świadomość, że podjęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy będzie możliwe po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego w zakresie następstwa prawnego po zmarłej stronie postępowania. Z materiału dowodowego wynika, że Gmina Miejska [...] wystąpiła wnioskiem z dnia 27 stycznia 2021 r. do Sadu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny o stwierdzenie nabycia spadku po JG zmarłej 27 stycznia 1997 r. w [...]. Egzemplarz tego wniosku opatrzony jest pieczęcią Sądu i datą 29 stycznia 2021 r. Z tego względu wniosek skarżącej z dnia 3 czerwca 2020 r. został wykonany przez Gminę Miasta [...]. Z tego względu Burmistrz Miasta [...] prawidłowo postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie podjęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy również z tej przyczyny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdziło nieważność postanowienia Urzędu Miasta [...] nr [...] o zawieszeniu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem w dniu 27 stycznia 2021 r. postępowanie główne o ustalenie warunków zabudowy nie było zawieszone. Na dzień wydania wyroku, organ ani strona nie zgłosiły, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku przed Sądem Rejonowym w [...] zostało zakończone, a to świadczy o aktualności przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W przedstawionym stanie sprawy zasadnie Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek inwestora postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy. Analiza akt administracyjnych i podjętych w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy rozstrzygnięć wskazuje, że nie wszystkie były konieczne, ani merytorycznie poprawnie, a ilość podejmowanych rozstrzygnięć wprowadziła chaos orzeczniczy i nadmiernie wydłużyła postępowanie administracyjne. Zasadnie zatem Gmina Miejska [...] wystąpiła o stwierdzenie nabycia spadku, aby czas na podjęcie zawieszonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy maksymalnie skrócić. Finalnie zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu jest prawidłowe, gdyż stan faktyczny sprawy potwierdza prawidłowe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z wniosku Gminy Miejskiej [...] sprawa o stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej stronie postępowania jest zagadnieniem wstępnym, które będzie rozpatrywane przez sąd powszechny. Złożenie wniosku do sądu z dnia 27 stycznia 2021 r. o stwierdzenie nabycia spadku spowodowało, że wniosek skarżącej dnia z dnia 3 czerwca 2020 r. o wystąpienie przez organ do sądu o ustanowienie kuratora spadku stał się bezprzedmiotowy, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie było zawieszone, dlatego nie można go było podjąć. Przedstawiony wyżej stan sprawy prowadzi do stwierdzenia, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nietrafne są te zarzuty skargi, które upatrują naruszenia prawa wobec prowadzenia przez organ dwóch postępowań względem tego samego przedmiotu raz na skutek zażalenia oraz wobec wszczęcia przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji z dnia 18 czerwca 2020 r. Nawet gdyby zgłosić określone zastrzeżenia do zastosowania instytucji zawieszenia do wniosku strony z dnia 31 lipca 2020 r., to sąd uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji, to w stanie faktycznym, jaki uwzględnił do orzekania należałoby umorzyć postępowanie administracyjne w tym zakresie. Ostatecznie Burmistrz miasta [...] tak uczynił i to zasługuje na akceptację, gdyż dalsze procedowanie, gdy sprawa oczekuje na rozpatrzenie zagadnienia wstępnego, jest niecelowe. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.