II SA/Rz 405/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem sprzeciwu M.B. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenie pielęgnacyjnego, w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką A.B., ur. [...] października 1939 r., legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W wyniku rozpoznania wniosku, organ I instancji, działając m.in. na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust.3, art. 24, art. 26 ust. 1, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "K.p.a."), decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, Wójt oceniając spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego wskazał po pierwsze, że nie da się ustalić od kiedy istnieje trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącej, stwierdzona przez Lekarza Rzeczoznawcę Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydanym w tej sprawie orzeczeniem z dnia [...] marca 2014 r., co powoduje, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że co prawda wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednak stwierdził, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wójt podał również, że w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 26 listopada 2021 r. ustalono, że skarżąca z dniem 1 listopada 2021 r. zrezygnowała z ubiegania się o zatrudnienie z powodu konieczności zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką, a sprawowana przez nią opieka wykonywana jest w sposób prawidłowy i polega na prowadzeniu gospodarstwa domowego, zapewnieniu opieki medycznej oraz pomocy w utrzymaniu higieny osobistej. Organ stwierdził jednak, że z akt sprawy wynika, że obecna rezygnacja z podejmowania zatrudnienia nie jest ściśle powiązana ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, która orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji legitymuje się od 2014 r. Zwrócił uwagę, że Raport z Powiatowego Urzędu Pracy potwierdza, że od 13 stycznia 2020 r. skarżąca jest zarejestrowana w urzędzie pracy i podsiada status osoby długotrwale bezrobotnej, a tym samym potwierdza gotowość do podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie organ I instancji pozytywnie ocenił spełnienie pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że mama wymaga całodobowej opieki, a fakt sprawowania tej opieki przez skarżącą nie jest przez organ negowany. Podała, że wcześniej, kiedy pracowała, opiekę tą sprawowała jej siostra jednak zaprzestała powyższego ze względu na sytuację rodzinną. Również reszta rodzeństwa nie ma możliwości podjęcia się opieki nad matką. Skarżąca wskazała, że w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, moment powstania niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia. W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., SKO, działając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wyartykułowane przez organ przyczyny nieprzyznania prawa do świadczenia nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazując na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to wyrok zakresowy, a zatem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno dokonywać się z pominięciem tego kryterium. Kolegium wskazało, że zastosowanie przepisu prawa w warunkach braku podstaw do jego zastosowania w znaczeniu, jakie nadaje mu organ, zwłaszcza wobec utrwalonej linii orzeczniczej co do zasad i warunków stosowania prawa przy ustalaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jak również norm procesowych wyznaczających warunki procedowania organu na drodze zmierzającej do wykazania dowodowego faktów prawotwórczych w sprawie, stanowi naruszenie prawa, w tym norm postępowania administracyjnego art. 7 K.p.a. i 104 § 2 K.p.a. Podsumowując swoje stanowisko, organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu nieustalenia okoliczności faktycznych przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad mamą, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania opieki nad mamą, nie może orzec merytorycznie w sprawie, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO zobowiązało Wójta do dokonania analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wyrażonej przez ten organ oceny prawnej, w tym przeprowadzenie środka dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego, a następnie ustalenie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne i nie zachodzą inne przesłanki negatywne prawa do świadczenia, poza wyłączonymi z zastosowania tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. W sprzeciwie od powyższej decyzji wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Podniosła, że uchylenie decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie skutkuje jedynie przedłużaniem postępowania w sprawie. Zaznaczyła, że spełnia wszystkie ustawowe przesłanki przyznania świadczenie pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że składając wniosek pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczyła, że zrezygnowała z ubiegania się o zatrudnienie, jak również nie podejmuje innej pracy zarobkowej, co zostało również potwierdzone w wywiadzie środowiskowym, tak jak i fakt sprawowania należytej opieki nad mamą. Ponadto decyzja zawiera błędy, np. błędnie wskazano datę decyzji wydanej przez organ I instancji, jak również nasuwa wątpliwości, czy jej uzasadnienie dotyczy przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i pozostałe przywołane dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20). Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło w nim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym Sąd w pełni się zgadza, że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie ww orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w określonym zakresie. Główną przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było więc wadliwe zastosowanie prawa materialnego. Takie naruszenie, nawet w powiązaniu z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. nie zawsze uzasadnia jednak wydanie decyzji kasacyjnej. Jak wyżej wskazano organ w takim wypadku jest zobligowany do wykazania niemożności wykorzystania możliwości procesowych, jakie daje przepis art. 136 § 1 k.p.a. W tym aspekcie – zdaniem Sądu - zgromadzony materiał dowodowy już znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. W czasie wywiadu środowiskowego skarżąca oświadczyła bowiem, że z dniem 1 listopada 2021 r. zrezygnowała z ubiegania się o zatrudnienie z powodu konieczności zapewnienia niepełnosprawnej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji w sposób trwały mamie stałej osobistej opieki. Z wywiadu tego wynika też, że skarżąca taką opiekę matce zapewnia w sposób prawidłowy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wcześniej zarejestrowana była jako bezrobotna a aktualnie, z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką zrezygnowała z poszukiwania pracy. Mimo takich zapisów organ I instancji uznał, że rezygnacja z zatrudnienia nie jest ściśle powiązana ze sprawowaniem ww opieki, nie uzasadniając jednak w tym zakresie swojego stanowiska. W świetle przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. warunkujących przyznanie świadczenia SKO nie wykazało, że w ogóle w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów czy materiałów. Fragment uzasadnienia decyzji SKO, w którym wskazano, że "wobec nie ustalenia okoliczności faktycznych – przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad mamą, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem opieki nad mamą", co miało uzasadniać brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie znajduje potwierdzenia ani w treści decyzji organu I instancji, ani w zgromadzonym w aktach sprawy materiale. Kolegium, co prawda wskazało dwa przepisy postępowania, które naruszyć miał organ I instancji, a to art. 7 i art. 104 § 2 k.p.a., jednakże nie wykazało przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., które do tego uprawniają. Wyżej przytoczony fragment uzasadnienia i analiza akt sprawy nie wskazują aby nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie. Nawet, jeśli SKO miało wątpliwości jak ocenić pewne okoliczności faktyczne, czy uznało, że należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe, to nie zostały w sposób przekonujący wykazane przesłanki decyzji kasacyjnej, która powinna być wydana w sytuacjach wyjątkowych, gdy organ w ramach własnych kompetencji nie może tego uczynić. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję SKO na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno uwzględnić, że wydanie decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.