II SA/Rz 406/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. i I. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 406/05 UZASADNIENIE Wojewoda decyzją z [...] marca 2005r. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania I. Ż. i S. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] maja 2005r. znak: [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi w miejscowości T. na działce nr 534 dla A. i P. S. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. znak: [...] Starosta wznowił postępowanie, wskazując jako podstawę wznowienia brak uczestnictwa strony bez własnej winy w postępowaniu, czyli przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 162 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty z [...] maja 2003r. nr [...], którą udzielono A. i P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi. W sentencji decyzji organ podał, iż okoliczności sprawy wykazały, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Równocześnie organ stwierdził, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bo strony I. Ż. i S. K. bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zasadność decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje potwierdzenie w piśmie radcy prawnego tut. urzędu z 27 grudnia 2004r., którego wynika, że skarżące dożywotnio korzystające z nieruchomości i nie mają uprawnień do wyrażania zgody właścicielom tej nieruchomości na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. Wykazana przez skarżące przyczyna wznowienia postępowania nie miała wpływu na wynik postępowania zakończonego decyzją pozwolenie na budowę. Organ powołał się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (nie przytaczając jednak żadnego orzeczenia), z którego wynika, że stronami postępowania w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciel lub inny dysponent terenu inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Reguła ta jednak nie jest absolutna, gdyż w orzecznictwie uwzględnia się interes prawny podmiotu oparty na treści art. 28 k.p.a., wynikający z różnych gałęzi prawa. Zatem, gdy strona powołuje się na interes prawny dotyczący bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu, to należy umożliwić udział w postępowaniu administracyjnym. W odwołaniu od decyzji I. Ż. i S. K. zarzuciły, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla A. i P. S. została wydana bez ich udziału w postępowaniu jako stron z uwagi na przysługujące im do działki nr 534 prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania połowy domu mieszkalnego, połowy budynku gospodarczego i połowy działki, chociaż organowi znana była treść umowy dożywocia zawarta w formie aktu notarialnego Rep. nr [...] i wpisana do księgi wieczystej; Aktualnie wydanej kwestionowanej decyzji zarzuciły rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem organ go nie zastosował, pomimo wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; brak zastosowania obowiązujących przepisów prawa budowlanego w szczególności art. 5 ust.1 pkt 6 (w wersji na dzień wydania pozwolenia na budowę tj. [...].05.2002r.), gdyż wykazały uprawnienia do działki; naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bo inwestorzy mają ograniczony charakter i możliwości rozporządzania działką; naruszenie art. 146 § 2 k.p.a., który nie powinien być zastosowany przez organ, bowiem prawo do korzystania z działki przez skarżące wynika z umowy dożywocia. W związku z tym wniosły o uchylenie decyzji z [...].05.2003r., którą udzielono pozwolenia na budowę dla A. i P. S.; ewentualnie o uchylenie decyzji Starosty z [...].01.2005r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący alternatywnie wnieśli o zastosowanie art. 132 k.p.a., domagając się uchylenia własnej decyzji lub dokonanie jej zmiany przez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniosły, że przysługuje im ochrona z art. 244 § 1 k.c., bowiem służebność podlega takiej ochronie jak własność. Organ II instancji nie podzielił argumentów odwołania i stwierdził, że przeprowadzone ponownie przeprowadzone przez Starostę postępowanie uwzględniło zalecenia zawarte w decyzji Wojewody [...] z [...].09.2004r. nr [...], W skardze do Sądu skarżące ponowiły zarzuty zawarte w odwołaniu, a w szczególności niezastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co zaskutkowało tym, że nie została uchylona decyzja Starosty udzielająca pozwolenia na budowę dla A. i P. S.; organ nie ocenił uprawnień skarżących z umowy dożywocia do działki nr 534 w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (na dzień wydania pozwolenia na budowę). Zarzuciły też naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw do jego zastosowania oraz art. 107 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji organu II instancji nie odpowiada wymogom prawa, bo jest ogólnikowe i nie odnosi się do podniesionych zarzutów i wskazanych naruszeń prawa. Na podstawie art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...].01.2005r. nr [...] ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji lub stwierdzenie, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem zarzuty podniesione w skardze stanowią powtórzenie argumentów zawartych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona nie tylko z przyczyn w niej podniesionych, ale także z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną Starosty [...] z [...] maja 2003r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. i P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi na działce nr 534 w miejscowości T. Wznowienie postępowania, uregulowane w art. 145 - 153 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana w skrócie k.p.a. jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne o wznowienie zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z [...] listopada 2004r. nr [...], w którym jako przyczynę wznowienia podano przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W następstwie tego organ I instancji na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. wydał decyzję, którą odmówiono uchylenia decyzji Starosty z [...].05.2003r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami w miejscowości T. na działce nr ewid. 543. Ponadto w sentencji decyzji organ stwierdził, iż okoliczności sprawy wskazują, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej istocie decyzji dotychczasowej, a wyżej wymienioną decyzję wydano z naruszeniem prawa, bo strony I. Ż. i S. K. bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana [...] maja 2003r., czyli gdy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 zwanej dalej nowelą), która weszła w życie 11 lipca 2003r., wprowadziła istotne zmiany odnośnie pojęcia strony postępowania o wydanie pozwolenie na budowę. Do czasu wejścia w życie noweli Prawa budowlanego dla potrzeb tego prawa przyjmowało się ogólną regułę dla ustalenia stron w postępowaniu administracyjnym, wynikającą z art.28 k.p.a. Zgodnie ze znowelizowanym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie mniej jednak dla oceny przymiotu strony w niniejszej sprawie należy stosować kryteria zawarte w art. 28 k.p.a., gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę, której dotyczy postępowanie o wznowienie została wydana przed 11 lipca 2003r. W postępowaniu wznowieniowym ocenia się naruszenia prawa uzasadniające wznowienie z daty wydania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, ale decyzję po wznowieniu wydaje się na podstawie przepisów prawa z daty wydawania tej decyzji. Skarżące swój przymiot strony wywodzą z umowy dożywocia zawartej w formie aktu notarialnego, którym ustalono prawo do dożywotniego bezpłatnego użytkowania połowy domu mieszkalnego, połowy budynku gospodarczego i połowy działki nr 534, wskazując na naruszenie art. 3 pkt 11 art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania pozwolenia na budowę dla A. i P. S. W pierwszej kolejności należy odnieść się do dożywocia i zakresu tego dożywocia w kontekście oceny przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie uległa zmianie i zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności użytkowania wieczystego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo dożywocia zostało unormowane w art. 908 do 916 Kodeksu cywilnego. W myśl art. 908 k.c., jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie, powinien on w braku odmiennej umowy przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym (§ 1). Jeżeli w umowie o dożywocie nabywca nieruchomości zobowiązał się obciążyć ją na rzecz zbywcy użytkowaniem, którego wykonywanie jest ograniczone do części nieruchomości, służebnością mieszkania lub inną służebnością osobistą albo spełniać powtarzające się świadczenia w pieniądzach lub w rzeczach oznaczonych co do gatunku, użytkowanie, służebność osobista oraz uprawnienie do powtarzających się świadczeń należą do prawa dożywocia. Z dołączonego do akt administracyjnych sprawy odpisu księgi wieczystej Kw nr [...] dla działki nr 534 położonej w miejscowości T., w dziale III (ciężary i ograniczenia) zostało wpisane dożywocie polegające na zapewnieniu I. Ż. i S. K. dożywotniego bezpłatnego mieszkania, zapewnieniu im odpowiedniej pomocy i pielęgnowaniu w chorobie oraz sprawieniu im własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym oraz prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania połowy domu mieszkalnego, połowy budynku gospodarczego i połowy działki nr 534 na rzecz S. K. Z treści tego zapisu wynika, że na rzecz S. K. zostało ustanowione prawo dożywotniego użytkowania połowy nieruchomości. Ustanowione zatem dożywocia mają różny zakres przedmiotowy w stosunku do pomiotów, na rzecz których zostało ustanowione. Elementem składowym jednego z nich jest ustanowienie prawa użytkowania połowy nieruchomości. Prawo użytkowania jest ograniczonym prawem rzeczowym uregulowanym w art. 252 k.c. Wśród ograniczonych praw rzeczowych ustawodawca na pierwszym miejscu wskazuje prawo użytkowania ze względu na najszerszą treść uprawnień, a tym samym najmocniejsze obciążenie cudzego prawa własności. Użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy prawem dla jej "używania" i "pobierania pożytków". Użytkowanie występuje tam, gdzie powstaje potrzeba korzystania w szerokim zakresie z cudzej rzeczy z zastosowaniem reżimu prawnego podmiotowych praw rzeczowych – przez osobę trzecią (użytkownika), a właściciel rzeczy ustępuje swego korzystania z rzeczy. W przeważającej mierze użytkowanie występuje w ramach stosunku dożywocia, stanowiąc prawo objęte dożywociem (art. 908 § 2 k.c.) i służy zabezpieczeniu egzystencji określonych osób w sposób wynikający z umowy dożywocia. Według art. 253 § 2 k.c. wykonywanie użytkowania można ograniczyć do oznaczonej części nieruchomości. Trzeba jednak zauważyć, że wskazane ograniczenie dotyczy wykonywania prawa użytkowania, natomiast w tym przypadku prawo użytkowania obciąża oznaczoną nieruchomość (całą nieruchomość). Zastosowanie komentowanego ograniczenia wymaga uzgodnienia umownego (E.Gniewek Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz , Zakamycze 2001r.). Analiza wyżej wymienionych przepisów, prowadzi do wniosku, że zakres umowy dożywocia będzie miał wpływ na powstanie uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego wymaga lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia. Dlatego też Sąd stanął na stanowisku, że z umowy dożywocia może dla podmiotu wynikać uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego, ale będzie ono zależało od zakresu przedmiotowego dożywocia (np. ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wnikliwie oceni treść wpisów w księdze wieczystej odnośnie dożywocia oraz prawa przysługującego beneficjentkom dożywocia i określi, komu w rozpoznawanej sprawie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Pozwoli to również na prawidłową ocenę pozostałych zarzutów skargi zwłaszcza w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podziela argument skargi, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do zakresu prawa dysponowania właścicieli nieruchomości obciążonej prawem użytkowania ustanowionym dla S. K. W tej sytuacji Sąd uznał, że niewyjaśnienie tej kwestii mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na względzie, że ocena treści oświadczeń woli stron zawartych w umowie dożywocia w przypadku, gdy istnieją wątpliwości, to ich wykładnia należy do właściwości sądów powszechnych, ewentualnie do uzgodnienia między umawiającymi się stronami. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżących, co do konieczności uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z samego tylko faktu, przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu. Natomiast niezrozumiała jest argumentacja organu, z jakich powodów skarżące zostały uznane za strony postępowania, a co najmniej istnieje sprzeczność w stanowisku zaprezentowanym przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, który na poparcie przyznania statusu stron i zasadność decyzji o pozwoleniu na budowę odsyła do znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy opinii radcy prawnego z 27.12.2004r. W opinii tej stwierdzono, że I. Ż. i S. K. mają w prowadzonym postępowaniu interes faktyczny, ale nie mogą poprzeć tego zainteresowania konkretnymi przepisami obowiązującego prawa, które stanowiłoby podstawę do skutecznego żądania określonych czynności organu. Argumentacja organu I instancji pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wynikającym z opinii, bowiem organ stwierdził, że gdy strona powołuje się na interes prawny dotyczący bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu, to należy umożliwić udział w postępowaniu administracyjnym. Sąd w tym zakresie prezentuje pogląd, że samo powołanie się strony na interes prawny nie jest wystarczającą przesłanką do nadania podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny ma istnieć obiektywnie i ma być wykazany przez stronę, a rzeczą organu administracji publicznej jest zbadanie i ocena istnienie interesu prawnego jako paszportu tak do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz występowania z wnioskiem o jego uruchomienie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r., w który to przepis dotyczył uzasadnionych interesów osób trzecich należy wyjaśnić, że kategoria chronioną były interesy prawne, a nie interesy faktyczne. Kwestia ta została wyjaśniona w wyroku NSA z 27.10.1999r. sygn. akt IV SA/1731/97 (LEX – system Informacji Prawnej nr 48 740; w wyroku NSA z 24.11.1999 sygn. akt IV SA 1866/97 (LEX nr 48 704). Reasumując powyższe uwagi należy stwierdzić, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni kwestię udziału stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym – użytkowaniem, uwzględniając przy tym uwagi przedstawione przez Sąd. W tym zakresie został naruszony przepis art. 7, art. 77, gdyż organy jednoznacznie nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione postanowieniem Starosty [...] z [...].11.2004r. nr [...], w którym jako podstawę wznowienia wymieniono art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu stanowi stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wyznaczają przepisy art. 151 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 151 k.p.a. wznowione postępowanie może zakończyć się trojako: 1/ decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., 2/ decyzja uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne jak i rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, 3/ decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 22.03.20004r. sygn. akt I SA/ 1145/99 LEX – System Informacji Prawnej nr 54432). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 152 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art.146 k.p.a, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji. Zgodnie z przepisem § 2 art. 146 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wydając decyzję, stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa musi w uzasadnieniu tej decyzji wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując przepis art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona była wadliwości materialnej (wyrok NSA z 12.04.2001r. sygn. akt I SA 1289/99 LEX nr 54527). Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania ograniczonego jedynie tożsamością sprawy. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nie odpowiada wyżej przytoczonym przepisom, gdyż odmawia uchylenia decyzji i jednocześnie stwierdza, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dodać wypada, że w wyroku z 25.11.1988r. sygn. akt IV SA 540/88 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznacza, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. (ONSA 1988, nr 2, poz. 90). Kwestie te zostały wyjaśnione we wcześniejszych rozważaniach odnośnie przymiotu strony i wyrażania zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji nie skorygował błędów postępowania organu I instancji i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, która zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest również zarzut skarżących, że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., bo nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie posiada w ogóle uzasadnienia, bo za takie nie można uznać przytoczenie w punktach stanu faktycznego i zarzutów odwołania oraz jednozdaniowe stwierdzenie, że Starosta przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Takie uzasadnienie pozbawiło strony możliwości poznania przyczyn, które legły u podstaw wydania tej treści decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Standardom tym nie czyni zadość uzasadnienie decyzji organu II instancji jak również uzasadnienie decyzji organu I instancji, bowiem zawiera odesłanie do treści opinii prawnej zamiast przytoczyć argumenty opinii w treści uzasadnienia. Należy zauważyć też, że uzasadnienie decyzji organu II instancji winno służyć również realizacji zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. to jest pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i art.11 zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz odnosić się do zarzutów odwołania. Ponadto Sąd z urzędu stwierdził naruszenia prawa procesowego, które również mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wznowieniowym nie została wyjaśniona kwestia stron tego postępowania. Postanowienia o wznowieniu postępowania Starosty z [...].11.2004r. następnie decyzja organu I instancji i zaskarżona zostały doręczone skarżącym i inwestorowi. W aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, czy we wznowiony postępowaniu brały udział wszystkie podmioty, którym na podstawie art. 28 k.p.a. przysługuje przymiot strony. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania winny występować jako strony podmioty, którym przymiot stron przysługiwał w postępowaniu zwykłym zakończonym ostateczną decyzją, z zastrzeżeniem wystąpienia następstwa prawnego, co może skutkować tym, że krąg stron w postępowaniu wznowieniowym może różnić się od kręgu stron, które brały udział we wcześniejszym postępowaniu. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu przez organ administracji publicznej stanowi przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika też, że skarżąca I. Ż. udzieliła pełnomocnictwa N. R. (karta akt admin. I inst. nr 12). Pełnomocnictwo zostało udzielone do protokołu przed organem I instancji. Organ I instancji doręczał pisma procesowe i decyzje N. R. do wiadomości, natomiast zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony. W aktach sprawy znajduje się również korespondencja wysyłana na adres pełnomocnika z adnotacją, że adresat zmienił miejsce zamieszkania. Organ nie wyjaśnił tej kwestii z mocodawczynią, a z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by pełnomocnik został poinformowany o obowiązku podania nowego adresu w przypadku zmiany miejsca zamieszkania i skutkach tego zaniechania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali z I. Ż., czy pełnomocnictwo udzielone N. R. jest nadal aktualne, a jeżeli tak, to zobowiąże mocodawczynię do podania adresu pełnomocnika. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja naruszaja art. 7, art.77§ 1, art. 107 § 3, art. 8 i art. 11, art. 10, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy ustalić krąg stron postępowania (wyjaśniając też kwestię pełnomocnika), kierując się przy tym zakresem ustanowionego dożywocia wpisanego do księgi wieczystej w kontekście ustalenia przymiotu strony oraz oceny przysługującego inwestorom prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dopiero w następstwie tego wydać decyzję na podstawie art. 151 k.p.a, kierując się uwagami Sądu przedstawionymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku odnośnie możliwości orzeczniczych organu na podstawie tego przepisu, a ponadto wydana decyzja musi czynić zadość warunkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że decyzja ta niepodlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.