II SA/Rz 407/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze dalej: SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r., [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce nr 226/1 w obr. [...] przy ul. O. w R. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że nieuwzględnienie wniosku o uchylenie decyzji zapadłej we wznowionym na wniosek J. C. postępowaniu podyktowane było nie wykazaniem w ramach wznowionego postępowania naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji I instancyjnej. Przede wszystkim decyzja SKO z dnia [...] lutego 2007 r. podzieliła stanowisko tego organu przyjmujące, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r., [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to była wystarczająca podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Stojąc na takim stanowisku Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm./ w okresie od chwili wejścia w życie tej ustawy do dnia 31 grudnia 2003 r. możliwe było tylko na podstawie przeprowadzonej w tym postępowaniu analizy urbanistycznej z wyłączeniem tylko tego jej zakresu, który wynikał z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, na który wyraźnie wskazuje art. 86 zdanie drugie. Konsekwencją takiej regulacji jest wniosek, że w pozostałym zakresie analiza urbanistyczna powinna być przeprowadzona i poprzedzać wydanie decyzji. Ponieważ w decyzji objętej postępowaniem nadzorczym organy zaniechały takiego działania to tym samym dopuściły się rażącego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [....] października 2003 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. C. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił decyzji SKO naruszenie prawa, zwłaszcza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. nr 164, poz. 1588/. Z tego powodu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawami prawnymi ani wskazanymi przez stronę wnioskami. Sądy orzekają w granicach danej sprawy opierając swoje rozstrzygnięcia o kryterium legalności. W sprawie ze skargi J. C. Sąd stwierdza, że skarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a to oznacza, że skarga podlega uwzględnieniu a decyzja SKO z dnia [...] lutego 2007 r., [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r., [...] zostają uchylone. Uwzględnienie skargi opiera się na następującej argumentacji. Niewątpliwie Prezydent Miasta [...] ustalając, w dniu [...].10.2003 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne działał na podstawie art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno organ jak i skarżący są co do tego faktu zgodne i przyjmują, że podstawą prawną decyzji jest ten przepis. Jednak z treści tej normy obie strony wywodzą odmienne skutki prawne. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd jako trafne przyjmuje stanowisko skarżącego. Kolegium interpretując treść art. 86 ustawy czyni to w sposób dosłowny, czego skutkiem jest przyjęcie tezy, że skoro w art. 86 zdaniu drugim wyłączono stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu to a contrario nie wyłączono innych regulacji tego przepisu, a konsekwencją takiego stanu jest stwierdzenie, że wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta [...] musiało być poprzedzone analizą urbanistyczną, z tym tylko, że analiza ta nie powinna odnosić się do kwestii zdefiniowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy podejmując wszystkie inne wymienione w ust. 2 – 5 tego przepisu, gdyż taki zakres analizy wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy ... /Dz.U. nr 164, poz. 1588/. Sąd takiego poglądu nie podziela, gdyż nie dostrzega on charakteru i funkcji art. 86 ustawy. Zamieszczenie tego przepisu w przepisach przejściowych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być ważnym elementem jego wykładni. Oznacza to, że treść normy ustalonej w tym procesie powinna być inna niż treść regulowana w części zasadniczej ustawy. Gdyby postępowanie prowadzone na podstawie art. 86 ustawy miało być powtórzeniem zasad określonych w jej art. 59 – 61, to nie byłoby sensu regulowania tej materii w przepisach przejściowych. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest odróżnienie w okresie przejściowym do 31 grudnia 2003 r. dwóch trybów wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeden ma miejsce w sytuacji, gdy brak jest planów miejscowych /zasadniczy/, drugi znajdował zastosowanie do sytuacji, gdy istniały plany miejscowe uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. Rozróżnienie takie jest konieczne i oczywiste, a nadto wiąże się z kreślonymi skutkami prawnymi. Tego stanu wydaje się niezauważać SKO, gdy w askarżonej decyzji wspiera swoje stanowisko z decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy. Pogląd Kolegium, aby decyzja wydawana na podstawie art. 86 ustawy spełniała wszelkie rygory proceduralne wynikające z przepisów ogólnych jest zbyt daleko idący i uwzględnia w istocie tylko wnioskowanie a contrario z art. 86 zdanie drugie. Poza tym jest również nieracjonalny. Sąd niedoszukuje się dla takiego stanowiska żadnej ratio legis, bo jaki byłby sens sporządzania analizy urbanistycznej co do parametrów, które wynikały z obowiązującego planu miejscowego. Sens decyzji ustalającej warunki zabudowy sprowadza się do przyjęcia, że jest ona wypełnieniem braku planu, a nie jego doprecyzowaniem lub rozwinięciem. Nadto Sąd zauważa, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może wiązać się z wykładnią prawa. Zatem stanowisko Kolegium, które w wykładni art. 86 ustawy o planowaniu dopatruje się rażącego naruszenia prawa, narusza także i taki postulat. Z tych powodów Sąd mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 210 p.p.s.a.